I OSK 717/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1182/15 o odrzuceniu skargi E. Ś. na pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do szkoły niepełnosprawnego ucznia postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1182/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę E. Ś. na pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do szkoły niepełnosprawnego ucznia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z 27 listopada 2015 r. E. Ś. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na pismo Prezydenta Miasta Kielce z dnia 11 września 2015 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do szkoły niepełnosprawnego ucznia, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności z zakresu administracji publicznej i uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Kielce do zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia M. Ś. do szkoły z datą wsteczną tj. od 1 września 2015 r. czyli od dnia, od którego skarżąca domagała się od organu zwrotu powyższych kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie podniósł, że winno to nastąpić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa gdyż brak jest podstaw do zakwalifikowania tego działania jako innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji, przytaczając w całości art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), wskazał, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Formę działania administracji publicznej regulują przepisy prawa materialnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi do sądu stosowna regulacja została zawarta w art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Przyjęcie formy umowy nie daje podstaw do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ma również podstaw do kwalifikacji podejmowanych przez organ działań jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się w istocie zawarcia przez organ umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 3 uso. Zwrot kosztów przejazdu odbywa się bowiem na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami. Przyjęcie, że zasady określone są w umowie wyłącza kwalifikację, że jest to uprawnienie wynikające z mocy prawa (postanowienie NSA z 4.2.2014 r., I OSK 2614/13, cbosa). Sąd I instancji uznał, że roszczenie skarżącej o zawarcie umowy cywilnoprawnej nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a tym samym zaskarżone pismo z 11 września 2015 r. nie stanowi rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa odrzucił skargę (k. 2-38, 39-42, 44-46 akt sądowych). W skardze kasacyjnej E. Ś., reprezentowana przez r. pr. T. S., zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 3 uso w zw. z art. 146 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez przyjęcie, że pismo z 11 września 2015 r. nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a roszczenie skarżącej wyrażone w skardze jest w istocie roszczeniem o zawarcie umowy cywilnoprawnej i w konsekwencji uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym podlega odrzuceniu i tym samym nie znajdują w sprawie zastosowania przepisy art. 146 § 1 i 2 ppsa, w sytuacji gdy wniosek o zwrot kosztów przejazdu dziecka do właściwej szkoły jest żądaniem dokonania przez organ czynności administracyjnej w zakresie przysługującego skarżącej uprawnienia wynikającego wprost z konkretnego przepisu prawa materialnego - art. 17 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 3a pkt 1 i 2 uso, tym samym droga administracyjna w niniejszej sprawie jest właściwa a skarga dopuszczalna. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, na podstawie art. 17 ustawy o systemie oświaty należy do drogi sądowej ze skargi do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z: 14.4.2005 r., OSK 1909/04; 6.1.2010 r., I OSK 1022/09; 18.12.2014 r., I OSK 1961/14; postanowienie NSA z: 13.8.2013 r., I OSK 1576/13; 18.11.2014 r., I OSK 2871/14; 14.4.2015 r., I OSK 848/15; prawomocne wyroki: WSA w Rzeszowie z 22.9.2006 r., II SA/Rz 205/06; 7.2.2007 r., II SA/Rz 113/06; 8.1.2008 r., II SA/Rz 630/07; WSA w Warszawie z 16.1.2008 r., VIII SA/Wa 614/07; WSA w Szczecinie z 17.1.2008 r., II SA/Sz 775/07; WSA w Lublinie z 8.9. 2011 r., III SA/Lu 194/11, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny, aprobując to stanowisko, nie znajduje podstaw do odstąpienia od ukształtowanej wyżej wymienionymi wyrokami linii orzeczniczej. Nie kwestionuje jej Sąd Najwyższy, który w uchwale z 17.2.2011 r., III CZP 133/10, OSNC 2011/10/111, w pełni aprobuje rozstrzygnięcia Sądów administracyjnych, przywołanych w uzasadnieniu uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zawartego w postanowieniu NSA z 4 lutego 2014 r., I OSK 2614/13, zgodnie z którym zwrot kosztów przejazdu odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami co uzasadnia, że sprawa taka niewątpliwie należy do kategorii spraw cywilnych, których rozpatrywaniem zajmują się sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Za taką wykładnią nie przemawiają kolejne nowelizacje art. 17 uso, bowiem od dnia 30 lipca 2007 r. zasady zwrotu kosztów przejazdu ucznia winna określać umowa zawarta między wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta i rodzicami ucznia. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła pismo z dnia 2 października 2015 r. (data stempla pocztowego) do Prezydenta Miasta Kielce z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, z zachowaniem terminu określonym w art. 52 § 3 ppsa. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 2 ppsa w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Uznać tym samym należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zostały wniesione z zachowaniem ustawowych terminów, a co za tym idzie wniesiona skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.