I OSK 848/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. S. i T. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1349/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi N. S. i T. S. na pismo Wójta Gminy Lubenia z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia przez gminę małoletniemu M. S. transportu do szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem 13 listopada 2014 r., II SA/Rz 1349/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę N. S. i T. S. na pismo Wójta Gminy Lubenia z [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia przez gminę małoletniemu M. S. transportu do szkoły. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że pismami z 13 grudnia 2013 r. oraz z 3 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżących wezwała Wójta Gminy Lubenia do realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnego dziecka do placówki, w której odbywa ono zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze. Podkreśliła, że ustawowym uprawnieniem rodziców dziecka niepełnosprawnego realizującego obowiązek szkolny jest dokonanie wyboru czy obowiązek dowozu będą realizować osobiście, czy też nie. Rodzice M. S. zdecydowali, że w 2014 r. nie będą dowozić syna do placówki, w której realizuje zajęcia rehabilitacyjne, co oznacza, że obowiązek zapewnienia dowozu do szkoły od dnia 9 stycznia 2014 r. spoczywa na Gminie Lubenia. W piśmie z [...] stycznia 2014 r., Wójt Gminy Lubenia podtrzymał swoje stanowisko wyrażone wcześniej w piśmie z 23 grudnia 2013 r. Podał, że Gmina realizuje obowiązek wynikający z art. 17 ust. 3a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) przez zwrot kosztów transportu dziecka niepełnosprawnego. Pozostałych czworo dzieci niepełnosprawnych dowożą ich rodzice, a Gmina Lubenia nie posiada wystarczających środków finansowych na zakup pojazdu tylko dla jednego dziecka. Wójt odmawiając zapewnienia transportu zaproponował, podobnie jak pozostałym rodzicom dzieci niepełnosprawnych, zwrot kosztów przejazdu na podstawie stosownej umowy cywilnoprawnej. W piśmie z 24 stycznia 2014 r., stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pełnomocnik skarżących zarzuciła, że stanowisko Wójta Gminy Lubenia jest błędne i nieuzasadnione wskazując przepisy ustawy o systemie oświaty, z których jednoznacznie wynika uprawnienie rodziców dziecka do wyboru sposobu dowozu dziecka do placówki rehabilitacyjnej. Postanowieniem z 6 lipca 2014 r., II SA/Rz 752/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę na pismo Wójta Gminy Lubenia z [...] stycznia 2014 r. wyrażające odmowę zapewnienia przez gminę małoletniemu M. S. transportu do szkoły z uwagi na fakt, że skarga została złożona z uchybieniem 60 - dniowego terminu do jej złożenia, wynikającego z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Postanowienie uprawomocniło się w dniu 23 sierpnia 2014 r. Pełnomocnik N. S. i T. S. pismem z 5 sierpnia 2014 r. zwróciła się do Wójta Gminy Lubenia ze "skargą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na działania Wójta Gminy Lubenia w sprawie naruszania praw małoletniego niepełnosprawnego M. S. zamieszkałego w Gminie Lubenia poprzez nierealizowanie obowiązku dowodu dziecka niepełnosprawnego do szkoły lub placówki, w której realizuje nauczanie specjalne i rehabilitację" i wezwała do usunięcia tego naruszenia poprzez zobowiązanie Wójta do zapewnienia bezpłatnego dowozu M. S. do placówki opiekuńczo - wychowawczej. W dniu 13 października 2014 r. do WSA w Rzeszowie wpłynęła skarga N. S. i T. S. na naruszenie interesu prawnego – złożona "w trybie 101 ustawy o samorządzie gminnym" na działania Wójta Gminy Lubenia, które naruszają interes prawny skarżących – przedstawicieli ustawowych M. S., polegające na niewykonaniu obowiązku dowozu niepełnosprawnego dziecka do ośrodka umożliwiającego rehabilitację. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy Lubenia do dowozu M. S. do ośrodka umożliwiającego dziecku niepełnosprawnemu, upośledzonemu umysłowo udział w zajęciach rewalidacyjno–wychowawczych oraz zasądzenie od Gminy Lubenia na ich rzecz kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację zawartą w treści skargi złożonej w sprawie o sygn. akt: II SA/Rz 752/14. Podnieśli, że gmina nie może odmówić zapewnienia bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno–wychowawczego wybranego przez rodziców; nie może również uwolnić się od tej powinności zapewniając transport i opiekę do innego ośrodka wybranego przez gminę. Wobec faktu, że zaproponowane przez gminę warunki refundacji kosztów dowozu dziecka w bardzo minimalnym stopniu rekompensowały rodzicom poniesione koszty dowodu dziecka, a zaproponowana stawka zwrotu kosztów dowozu za 1 km nie pokrywała kosztów paliwa, skarżący zdecydowali, że to Gmina Lubenia będzie zapewniać dowóz ich syna zgodnie z art. 17 ust. 3a u.s.o. Gmina bezpodstawnie odmówiła. Skarżący sprecyzowali, że przedmiotem złożonej przez nich skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lubenia wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, że skierowane przez skarżących do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 5 sierpnia 2014 r. było już drugim z kolei wezwaniem dotyczącym tej samej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wnikających z przepisów prawa, polegającej na niewykonaniu obowiązku dowozu małoletniego syna skarżących do ośrodka umożliwiającego rehabilitację. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 5 sierpnia 2014 r. skarżący nie podali żadnych nowych okoliczności. Wezwanie, stosownie do utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie pochodzące od tego samego podmiotu nie stanowią wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że złożenie pierwszego wezwania uruchomiło już bieg terminu do złożenia skargi, który upłynął z dniem 28 września 2014 r. Wobec tego skargę złożoną w dniu 15 września 2014 r. należy odrzucić jako spóźnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż dopuszczalna jest skarga na odmowę zapewnienia przez gminę małoletniemu transportu do szkoły, jest to bowiem skarga na odmowę przyznania uprawnienia wynikającego z mocy prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. skarga na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2005 r., OSK 1909/04 oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07). Z kolei, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (m.in. w przypadku skargi złożonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o dokonaniu czynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jednoznacznie określonym przez pełnomocnika skarżących w skardze, jest czynność Wójta Gminy Lubenia polegająca na odmowie zapewnienia przez Gminę Lubenia małoletniemu M. S. transportu do szkoły. O odmowie tej Wójt Gminy Lubenia poinformował skarżących w piśmie z [...] stycznia 2014 r., nr [...]. W przedmiotowej sprawie termin 14 - dniowy do wniesienia na piśmie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa należy liczyć od momentu dowiedzenia się przez skarżących o treści ww. pisma. Zachowując ten termin pełnomocnik skarżących skierowała do Wójta Gminy Lubenia pismo z 24 stycznia 2014 r., które stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo wpłynęło do Urzędu Gminy w Lubeni 27 stycznia 2014 r.). Brak odpowiedzi na wezwanie ze strony Wójta Gminy Lubenia oznacza, że 60 – dniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem 28 marca 2014 r. Skarga na wymienioną wyżej czynność została zaś złożona w Gminie Lubenia w dniu 15 września 2014 r. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie zachowali terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że przedmiot skargi w niniejszej sprawie jest tożsamy z przedmiotem skargi w sprawie zarejestrowanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie pod sygn. akt: II SA/Rz 752/14, w której także skarga została odrzucona z uwagi na jej wniesienie po upływie 60 – dniowego terminu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy prawnie bezskuteczne pozostaje złożenie przez skarżących kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 sierpnia 2014 r. Czynność ta nie otwiera na nowo terminu do złożenia skargi określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu nie stanowią wezwania w rozumieniu przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę jako wniesioną po terminie, na podstawie art. 53 § 2, art. 58 § 1 pkt 2 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej N. S. i T. S. zaskarżyli opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że termin ten wiąże stronę w sprawie wniesienia skargi na bezczynność, podczas gdy ustanowione w art. 53 p.p.s.a. ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność; 2. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia, gdy w rzeczywistości termin ten nie upłynął. Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze zarzucono Gminie Lubenia niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 16 ust. 4c u.o.s. Pismem z [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy Lubenia odmówił rodzicom dziecka spełnienia powyższego obowiązku w związku z czym pismem z 24 stycznia 2014 r. został przez nich wezwany do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek ten nie był realizowany do końca roku szkolnego 2013/2014, to jest do 30 czerwca 2014 r. Wobec bezczynności Wójta, pismem z 5 sierpnia 2014 r. skarżący ponownie wezwali go do usunięcia stanu niezgodnego z prawem to znaczy niezrealizowania obowiązku dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły w nowym roku szkolnym 2014/2015 począwszy od 1 września 2014 r. Wójt nie ustosunkował się do tego pisma, co skutkowało wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W ocenie skarżącego, skarga ta została skierowana przeciwko bezczynności Wójta Gminy Lubenia i niezapewnieniu niepełnosprawnemu dziecku dojazdu do odpowiedniej placówki, a więc była w istocie skargą na bezczynność Wójta w zakresie wykonania czynności materialno-technicznej, to jest organizacji dowozu dziecka do odpowiedniej placówki. Ustanowione w art. 53 p.p.s.a. ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność. Mimo prowadzenia korespondencji z Wójtem Gminy Lubenia obowiązek zapewnienia bezpłatnego dowozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany. Przerwa w uczestnictwie w zajęciach jest niekorzystna dla dziecka i powoduje pogorszenie jego stanu zdrowia. Wezwanie z 5 sierpnia 2014 r. dotyczyło nowego roku szkolnego, ponieważ rodzicie nie zmienili swojej decyzji co do sposobu dowozu dziecka na zajęcia rehabilitacyjne w kolejnym roku szkolnym. Ponieważ sytuacja niepełnosprawnego dziecka mogła ulec zmianie, oświadczenie co do zasad dowozu dziecka w nowym roku szkolnym było uzasadnione. Podobnie, umowy pomiędzy rodzicami a wójtem zawierane są na każdy rok szkolny. Nie można przyjąć, aby Wójt Gminy składając oświadczenie [...] stycznia 2014 r. objął nim swoje obowiązki w latach przyszłych i że oświadczenie to będzie skuteczne ciągle – maksymalnie do ukończenia przez dziecko 21 roku życia. Żądanie skarżących zgłaszane w kolejnych latach obowiązywania obowiązku szkolnego nie może być traktowane jako jedna sprawa. W odpowiedzi, Wójt Gminy Lubenia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podkreślił, że wezwanie z 5 sierpnia 2014 r. – po piśmie z 24 stycznia 2014 r. - było kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w tej samej sprawie. O zakwalifikowaniu pisma decyduje jego treść i intencja dokonującego czynności. Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że skarżący wezwali do usunięcia naruszenia prawa przez zobowiązanie Wójta do podjęcia czynności w zakresie zorganizowania dziecku dowozu do placówki, w której odbywają się zajęcia rehabilitacyjne. Ponieważ wezwanie z 5 sierpnia 2014 r. nie dotyczy żadnych nowych okoliczności i powiela uprzednio złożone wezwanie, sam fakt że dotyczy nowego roku szkolnego nie świadczy o tym, że można je uznać za nowe wezwanie. Wójt Gminy Lubenia nie zgodził się z poglądem, że składając oświadczenie [...] stycznia 2014 r. nie mógł nim objąć swoich obowiązków w latach przyszłych. Przyjęcie takiej argumentacji mogłoby doprowadzić do wniosku, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można składać nawet kilkakrotnie, licząc na to, że Wójt Gminy Lubenia zmieni uprzednio prezentowane stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Trzeba wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne wystąpienie ze skargą na bezczynność w sprawie odmowy zapewnienia przez gminę małoletniemu M. S. transportu do szkoły, ponieważ ta sprawa została prawomocnie osądzona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 lipca 2014 r., II SA/Rz 752/14. Argumenty wnoszących skargę kasacyjną, że ich żądanie dotyczy innego roku szkolnego, a także dotyczące wynikającej z przepisów konieczności powtarzania wniosku o zrealizowanie dowozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, nie są usprawiedliwione. Odnośnie pierwszego z podniesionych zarzutów należy stwierdzić, że z pisma Wójta Gminy Lubenia z [...] stycznia 2014 r. wynika jednoznacznie, że organ bezterminowo odmówił realizacji żądania skarżących w zakresie zapewnienia przez gminę małoletniemu M. S. transportu do szkoły w formie przez nich postulowanej, nie ograniczając swego oświadczenia do konkretnego roku szkolnego. Zarzut drugi również nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ konieczność powtarzania wniosku dotyczy jedynie sytuacji, gdy określone świadczenie zostało przyznane na czas oznaczony. Powyższe oznacza, że w niniejszym postępowaniu nie jest rozstrzygana nowa sprawa, odmienna od sprawy, która została prawomocnie załatwiona w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą II SA/Rz 752/14. Podkreślenia wymaga, że skoro w sprawie wiążące pozostaje stanowisko organu o odmowie realizacji żądania zgłoszonego przez skarżących, wyrażone w piśmie Wójta Gminy Lubenia z [...] stycznia 2014 r., to nie można mówić o bezczynności tego organu w załatwieniu żądania skarżących, bo sprawa ta została prawomocnie załatwiona. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw, skoro objęta skargą N. i T. S. sprawa została już prawomocnie osądzona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 lipca 2014 r., II SA/Rz 752/14. Z tego powodu należało uznać, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.