II SA/Rz 1349/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N.S. i T.S. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia przez gminę małoletniemu M.S. transportu do szkoły - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 13 października 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga N.S. i T.S. reprezentowanych przez radcę prawnego A.M. na działania Wójta Gminy [...] polegające na odmowie zapewnienia przez gminę małoletniemu M.S. transportu do szkoły. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismami z 13 grudnia 2013r. oraz z dnia 3 stycznia 2014r. pełnomocnik N.S. i T.S. - radca prawny A.M. wezwała Wójta Gminy [...] do realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnego dziecka M.S. do placówki, w której odbywa zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze tj. Zespołu Szkół przy Szpitalu Wojewódzkim Nr [...] w [...]. Argumentując swój wniosek wskazała, że ustawowym uprawnieniem rodziców dziecka niepełnosprawnego realizującego obowiązek szkolny jest dokonanie wyboru czy obowiązek dowozu będą realizować osobiście czy też nie. Rodzice M.S. zdecydowali, że w 2014r. nie będą dowozić syna do placówki w której realizuje zajęcia rehabilitacyjne, co oznacza, że obowiązek zapewnienia dowozu do szkoły od dnia 9 stycznia 2014r. spoczywa na Gminie [...] W piśmie z [...] stycznia 2014r., nr [...], Wójt Gminy [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone wcześniej w piśmie z [...] grudnia 2013r. Podał, że Gmina [...] realizuje obowiązek wynikający z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) przez zwrot kosztów transportu dziecka niepełnosprawnego. Pozostałych czworo dzieci niepełnosprawnych dowożą ich rodzice, a Gmina [...] nie posiada wystarczających środków finansowych na zakup busa tylko dla jednego dziecka –M.S. Wójt odmawiając zapewnienia transportu zaproponował, podobnie jak pozostałym rodzicom dzieci niepełnosprawnych, zwrot kosztów przejazdu na podstawie stosownej umowy cywilnoprawnej. W piśmie z [...] stycznia 2014r., stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pełnomocnik N.S. i T.S. zarzuciła, że stanowisko Wójta Gminy [...] jest błędne i nieuzasadnione. Podniosła, że z treści art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 u.s.o. jednoznacznie wynika uprawnienie rodziców dziecka do wyboru sposobu dowozu dziecka do placówki rehabilitacyjnej. Korzystając z tego uprawnienia zwróciła się do Gminy [...] o zorganizowanie M.S. dowozu do placówki, w której odbywają się zajęcia rehabilitacyjne. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2014r., sygn. akt: II SA/Rz 752/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę N.S.i T.S. na pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014r. wyrażające odmowę zapewnienia przez gminę małoletniemu M.S. transportu do szkoły z uwagi na fakt, że skarga została złożona z uchybieniem 60 - dniowego terminu do jej złożenia, wynikającego z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Postanowienie uprawomocniło się w dniu 23 sierpnia 2014r. Pełnomocnik N.S. i T.S. pismem z dnia 5 sierpnia 2014r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] ze "skargą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na działania Wójta Gminy [...] w sprawie naruszania praw małoletniego niepełnosprawnego M. S. zamieszkałego w Gminie [...] poprzez nierealizowanie obowiązku dowodu dziecka niepełnosprawnego do szkoły lub placówki, w której realizuje nauczanie specjalne i rehabilitację" i wezwała do usunięcia tego naruszania poprzez zobowiązanie wójta do zapewnienia bezpłatnego dowozu M.S. do placówki opiekuńczo - wychowawczej. W dniu 13 października 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwanego dalej WSA) wpłynęła skarga N.S. i T.S. reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego A.M. na naruszenie interesu prawnego – złożona "w trybie 101 ustawy o samorządzie gminnym" na działania Wójta Gminy [...], które naruszają interes prawny skarżących – przedstawicieli ustawowych M.S., polegające na niewykonaniu obowiązku dowozu niepełnosprawnego dziecka do ośrodka umożliwiającego rehabilitację – Zespołu Szkół w Szpitalu Wojewódzkich nr [...] w [...] Z uwagi na powyższe wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do dowozu M. S. zamieszkałego: [...] 191 do ośrodka umożliwiającego dziecku niepełnosprawnemu, upośledzonemu umysłowo udział w zajęciach rewalidacyjno – wychowawczych oraz zasądzenie od Gminy [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację zawartą w treści skargi złożonej w sprawie o sygn. akt: II SA/Rz 752/14 podnosząc, iż obowiązek gminy polegający na zapewnieniu dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki wynika z treści art. 17 ust. 3a u.s.o. Art. 17 ust. 3a pkt 2 u.s.o. nakłada na organ obowiązek zapewnienia dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim biorącym udział w zajęciach rewalidacyjno- wychowawczych, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego im realizację obowiązku nauki i obowiązku szkolnego. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt: III CZP 33/10 podnieśli, że gmina nie może odmówić zapewnienia bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego wybranego przez rodziców; nie może również uwolnić się od tej powinności zapewniając transport i opiekę do innego ośrodka wybranego przez gminę. Wobec faktu, że zaproponowane przez gminę warunki refundacji kosztów dowozu dziecka w bardzo minimalnym stopniu rekompensowały rodzicom poniesione koszty dowodu dziecka, a zaproponowana stawka zwrotu kosztów dowozu za 1 km nie pokrywała kosztów paliwa, skarżący zdecydowali, że to Gmina [...] będzie zapewniać dowóz ich syna zgodnie z art. 17 ust. 3a u.s.o. Gmina bezpodstawnie odmówiła. Skarżący sprecyzowali, że przedmiotem złożonej przez nich skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że skierowane przez skarżących do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 sierpnia 2014r. było już drugim z kolei wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa tą samą czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wnikających z przepisów prawa, polegającą na niewykonaniu obowiązku dowozu małoletniego syna skarżących do ośrodka umożliwiającego rehabilitację. Po wystosowaniu pierwszego wezwania z dnia 24 stycznia 2014r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 9 kwietnia 2014r. skargę na działania Wójta Gminy [...] polegające na niewykonaniu obowiązku dowozu ich niepełnosprawnego syna do szkoły, przy czym skarga został odrzucona z uwagi na fakt, że została wniesiona po terminie (sygn. akt: II SA/Rz 752/14). Organ podniósł, że obydwa wezwania dotyczą tej samej czynności. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 sierpnia 2014r. skarżący nie podali żadnych nowych okoliczności. Wezwanie, stosownie do utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie pochodzące od tego samego podmiotu nie stanowią wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. Oznacza to, że złożenie pierwszego wezwania uruchomiło już bieg terminu do złożenia skargi, który upłynął z dniem 28 września 2014r. Wobec tego skargę złożoną w dniu 15 września 2014r. należy odrzucić jako spóźnioną. Na wypadek uznania, że powtórne wezwanie do usunięcia prawa nie powoduje odrzucenia skargi organ podniósł, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku wyczerpania przed wniesieniem skargi drogi administracyjnej. Skarga dotyczy pisma z dnia 17 stycznia 2014r., które zostało pełnomocnikowi skarżących doręczone w dniu 22 stycznia 2014r. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wnosi się w terminie 14 - dniowym od dnia podjęcia czynności będącej przedmiotem skargi, a wezwanie zostało skierowanie do organu w dniu 5 sierpnia 2014r., to skarga złożona w dniu 12 września 2014r. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem została wniesiona bez wyczerpania trybu. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej pod względem merytorycznym argumentując, że Gmina [...] ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 17 b ust. 3a u.s.o. realizuje przez zwrot kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do szkół w wysokości wynikającej z zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z rodzicami dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Wyjaśnić, należy, że zgodnie z art. 17 ust. 3 a u.s.o. obowiązkiem gminy jest: _@POCZ@__@KON@_1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia; _@POCZ@__@KON@_2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia; _@POCZ@__@KON@_3) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dopuszczalna jest skarga na odmowę zapewnienia przez gminę małoletniemu transportu do szkoły, jest to bowiem skarga na odmowę przyznania uprawnienia wynikającego z mocy prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. skarga na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1909/04 oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 614/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po myśli art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3). Zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (m.in. w przypadku skargi złożonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o dokonaniu czynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jednoznacznie określonym przez pełnomocnika skarżących w skardze, jest czynność Wójta Gminy [...] polegająca na odmowie zapewnienia przez Gminę [...] małoletniemu M.S. transportu do szkoły. O odmowie tej Wójt Gminy [...] poinformował skarżących w piśmie z dnia z [...] stycznia 2014r., nr [...]. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie termin 14 - dniowy do wniesienia na piśmie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa należy liczyć od momentu dowiedzenia się przez skarżących o treści ww. pisma. Zachowując ten termin pełnomocnik skarżących skierowała do Wójta Gminy [...] pismo z 24 stycznia 2014r., które stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] 27 stycznia 2014r.). Brak odpowiedzi na wezwanie ze strony Wójta Gminy [...] oznacza, że 60 – dniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem do 28 marca 2014r. Skarga na wymienioną wyżej czynność została zaś złożona w Gminie [...] w dniu 15 września 2014r. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie zachowali terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wskazać należy, że przedmiot skargi w niniejszej sprawie jest tożsamy z przedmiotem skargi w sprawie zarejestrowanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie pod sygn. akt: II SA/Rz 752/14, w której także skarga została odrzucona z uwagi na jej wniesienie po upływie 60 – dniowego terminu. Wyjaśnienia wymaga, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy prawnie bezskuteczne pozostaje złożenie przez skarżących kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 sierpnia 2014r. Czynność ta nie otwiera na nowo terminu do złożenia skargi określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu nie stanowią wezwania w rozumieniu przepisu art. 52 § 3 P.p.s.a. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Zatem, nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, co byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012r., sygn. akt: II GSK 1891/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to zatem, że skarga w niniejszej sprawie, jako wniesiona po terminie podlega odrzuceniu na podstawie art. 53 § 2, art. 58 § 1 pkt 2 oraz art. 58 § 3 P.p.s.a.