II SA/Op 542/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na zarządzenie Burmistrza Nysy z dnia 19 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia zarządzenia w sprawie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga J. G. na zarządzenie Burmistrza Nysy z dnia 19 sierpnia 2015 r., nr [...], uchylające zarządzenie Burmistrza Nysy z dnia 10 lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy. Zaskarżone zarządzenie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 1 kwietnia 2015 r. pomiędzy Gminą Nysa, a skarżącym J. G. zawarta została umowa najmu nieruchomości obejmującej lokal użytkowy nr [...], położony w [...] przy ulicy [...], o łącznej powierzchni [...] m2. W związku z wystąpieniem przez skarżącego w dniu 8 maja 2015 r. (k-48 akt) z wnioskiem o nabycie na własność wynajmowanego lokalu użytkowego w dniu 25 maja 2015 r. pomiędzy Gminą Nysa, a skarżącym J. G. zawarta została umowa nr [...] regulująca zasady pokrywania kosztów związanych z przygotowaniem niezbędnej dokumentacji do sprzedaży ww. lokalu objętego najmem. Skarżący dokonał wpłaty ustalonej kwoty w wysokości 984 zł na rachunek Gminy Nysy (k-16 akt). Rada Miejska w Nysie w dniu 27 maja 1998 r. podjęła uchwałę Nr LI/522/98 w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemcy lub dzierżawcy. W § 1 przewidywała ona przyznanie praw pierwszeństwa w nabyciu lokali użytkowych położonych w budynkach i budowlach stanowiących mienie Gminy Nysa ich najemcom lub dzierżawcom. W § 7 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta i Gminy . Zarządzeniem z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy Burmistrz Nysy w § 1 przeznaczył do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy lokal użytkowy o powierzchni użytkowej [...] m2. Zarządzenie zawierało załącznik w formie tabelarycznej zawierający opis nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, określało formę sprzedaży, wartość nieruchomości, warunki płatności oraz termin złożenia wniosku, tj. 21 sierpnia 2015 r., a także zostało podane do publicznej wiadomości. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. Burmistrz Nysy, działając na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchylił zarządzenie własne z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy. W § 2 wykonanie zarządzenia powierzył Naczelnikowi Wydziału Planowania Przestrzennego, zaś w § 3 określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Skarżący pismem z dnia 14 września 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 września 2015 r., wezwał Burmistrza Nysy do usunięcia naruszenia prawa. Przywołując przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym argumentował, że zarządzenie z dnia 19 sierpnia 2015 r. narusza prawo, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż brak jest uzasadnienia zawierającego wywód i argumentację, co do podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał na fakt zawarcia w dniu 1 kwietnia 2015 r. umowy najmu spornego lokalu użytkowego, przepis art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uzgodnienie między stronami istotnych warunków umowy sprzedaży lokalu, w tym ceny i dowodził, że organ winien dokonać zbycia lokalu na jego rzecz. Skarżący w dniu 10 listopada 2015 r. wniósł skargę na powyższe zarządzenie Burmistrza Nysy. Zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 5 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od procedury zbycia spornej nieruchomości na jego rzecz, pomimo spełnienia niezbędnych przesłanek wynikających z treści ww. przepisu w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w przypadku powołania podstawy prawnej dla bytu zarządzenia Burmistrza Nysy z dnia 19 sierpnia 2015 r. w przedmiocie uchylenia zarządzenia tego organu z dnia 10 lipca 2015 r. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnosił, że w świetle przepisu art. 34 ust. 1, art. 4 pkt 3b ustawy w przypadku zbywania nieruchomości osobom wymienionym w przepisie art. 34 ust. 1, 5 i 6 ustawy przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu. Organ, który ogłosi zatem swój zamiar sprzedaży nieruchomości powinien stworzyć uprawnionej osobie możliwość nabycia nieruchomości przed innymi osobami. Zarzucił, że w zaskarżonym zarządzeniu nie została wskazana podstawa prawna wynikająca z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dowodził, że legitymuje się interesem prawnym w skarżeniu zarządzenia Burmistrza Nysy z dnia 19 sierpnia 2015 r. oraz, że spełnione zostały warunki formalne skargi. Wskazał też na fakt zawarcia w dniu 25 maja 2015 r. umowy, która w jego ocenie jest umową przedwstępną sprzedaży spornego lokalu. Burmistrz Nysy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że wydane zostało zaskarżone zarządzenie, jednakże skarżący nie złożył wniosku o nabycie lokalu użytkowego oraz, nie została między stronami zawarta umowa przedwstępna dotycząca zbycia spornego lokalu, a jedynie umowa nr [...] z dnia 25 maja 2015 r., w której uzgodniono zasady pokrywania kosztów związanych z przygotowaniem dokumentacji do sprzedaży lokalu. Podkreślił, że postanowienia tej umowy przewidywały prawo każdej ze stron do rezygnacji z transakcji i regulowały zasady zwrotu kosztów przygotowania transakcji. Powołując się na przepis art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, że elementem koniecznym do realizacji prawa pierwszeństwa w zakupie nieruchomości jest wola sprzedaży nieruchomości wyrażona poprzez ogłoszenie wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży. Zdaniem organu, normatywna treść pierwszeństwa nabycia nie oznacza jednak zobowiązania do sprzedaży danej nieruchomości i wola organu w tym zakresie może ulec zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Nysy z dnia 19 sierpnia 2015 r., który działając na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.), zwanej dalej ustawą, uchylił własne zarządzenie z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy. Na wstępie wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie prezentuje stanowisko, iż zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym mieści w pojęciu zakresowym przepisu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie Burmistrza Nysy o ogłoszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym, jak i zarządzenie organu wykonawczego gminy w przedmiocie wyłączenia nieruchomości ze sprzedaży jest aktem administracji publicznej (por. uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 - ONSA nr 2/2001, poz. 52) i przysługuje na nie skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Stąd też wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną. Dokonując kontroli w zakresie dochowania przez skarżącego wymogów formalnych stwierdzić należy, iż zostały one spełnione. Skarga wniesiona została w ustawowym terminie i poprzedzona została wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia Sąd zobowiązany był, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., do zbadania czy zaskarżone zarządzenie naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego, gdyż dopiero wystąpienie tego rodzaju naruszenia daje podstawę do domagania się ochrony na podstawie tego przepisu. Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium "naruszenia interesu prawnego’, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA74/96 – ONSA nr 2/1997, poz. 89). Legitymowanie się zatem interesem prawnym oznacza wskazanie konkretnego przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, iż skarżący istnienia interesu prawnego upatrywał w fakcie prawa najmu spornego lokalu, zawarciu w dniu 25 maja 2015 r. umowy regulującej zasady ponoszenia kosztów związanych z wyceną lokalu i rozpoczętą procedurą zmierzającą do zbycia w trybie bezprzetargowym tego lokalu, którego efektem było wydanie przez Burmistrza Nysy zarządzenia z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy, które zostało następnie uchylone zaskarżonym zarządzeniem. Uwzględniając zatem powyższe uznać należało, że skarżący będąc najemcą przeznaczonego do sprzedaży lokalu posiadał interes prawny w skarżeniu aktu organu gminy. Niekwestionowanym w sprawie jest, że w Gminie Nysa do dnia 23 grudnia 2015 r. obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 maja 1998 r., Nr LI/522/98, w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemcy lub dzierżawcy, która w § 1 przewidywała przyznanie prawa pierwszeństwa w nabyciu lokali użytkowych położonych w budynkach i budowlach stanowiących mienie Gminy ich najemcom i dzierżawcom. Z przepisu tego wynika zatem, że Rada Gminy Nysa, stosownie do art. 34 ust. 6 ustawy, dopuściła możliwość zbycia mienia gminnego na rzecz najemców i dzierżawców, a wykonanie tej uchwały powierzyła organowi wykonawczemu gminy, tj. obecnie Burmistrzowi Nysy, do którego należy gospodarowanie mieniem gminy. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przewiduje bowiem, ze do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Identycznie kwestie tę reguluje przepis art. 25 ustawy. Pojęcie "gospodarowanie mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady gminy, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza całokształt działań faktycznych i prawnych organu, którego przedmiotem jest mienie komunalne. Stąd też to do kompetencji wójta (burmistrza) należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Podjęcie więc przez organ, na wniosek skarżącego z dnia 8 maja 2015 r., zarządzenia z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy (skarżącego), które to zostało następnie uchylone zaskarżonym zarządzeniem nie oznacza, że organ dokonując ponownie oceny prawidłowości gospodarowania mieniem komunalnym nie jest uprawniony, przed zakończeniem procedury administracyjnej dotyczącej zbycia spornej nieruchomości w trybie bezprzetargowym do jej "anulowania". Przypomnieć należy, że zaskarżone zarządzenie uchylało zarządzenie z dnia 10 lipca 2015 r. jeszcze przed upływem terminu wyznaczonego na składanie wniosków, tj. przed 21 sierpnia 2015 r., jak również, że skarżący po dacie ogłoszenia zarządzenia z dnia 10 lipca 2015 r. nie dokonał ponowienia wniosku o nabycie wynajmowanego lokalu. Wniosek o jego nabycie złożył w dniu 8 maja 2015 r. Uznanie, że organ wykonawczy gminy nie jest legitymowany do uchylenia własnego zarządzenia w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości do zbycia na rzecz najemcy pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy. Wójt ma prawo do gospodarowania mieniem w ramach swoich uprawnień, wobec czego brak jest podstaw do postawienia mu skutecznego zarzutu, że wyrażenie zamiaru zbycia nieruchomości poprzez dokonanie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy nieruchomości nie może zostać zmieniony. Z przepisu art. 34 ustawy, ani też innego przepisu prawa materialnego (w tym i art. 37 ustawy) nie wynika obowiązek zbycia przez gminę nieruchomości, co do której wydano zarządzenie informujące o zamiarze jej zbycia. W tym stanie rzeczy nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skarżącego o naruszenia art. 34 ust. 6 ustawy. Przepis ten przyznaje bowiem stronie, która spełniła wymagane nim warunki jedynie uprawnienie do skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lub dzierżawionego lokalu. Z przepisu tego nie można natomiast wyprowadzić obowiązku zbycia przez gminę nieruchomości, co do której dokonano ogłoszenia o zamiarze jej zbycia w określony sposób, a następnie przed upływem terminu składania wniosków takie zarządzenie uchylono. Uprawnienie żądania od gminy, jako właściciela mienia komunalnego, zbycia nieruchomości na warunkach określonych w uchwale w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych na rzecz najemcy nie może wynikać również z faktu, że określona osoba spełnia warunki mieszczące się w zasadach zbywania nieruchomości określonych w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 34 ust. 6 ustawy. Zgodzić należy się że skarżącym, iż w sytuacji, gdyby zarządzenie o przeznaczeniu do zbycia przedmiotowego lokalu w formie bezprzetargowej na rzecz najemcy nie zostało uchylone to miałby on pierwszeństwo w nabyciu tego lokalu, pod warunkiem że złożyłby wniosek o nabycie lokalu i wyraziłby zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. W myśl przepisu art. 34 ust. 5 ustawy, tylko osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Z lektury akt sprawy nie wynika, aby w sprawie doszło do ustalenia ceny zbycia lokalu oraz, że skarżący złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na ustaloną przez rzeczoznawcę cenę. Na zaistnienie tej okoliczności nie wskazywała żadna ze stron postępowania. Dostrzec należy również, iż wbrew twierdzeniom skarżącego treść umowy z dnia 25 maja 2015 r. nota bene zawartej przed wydaniem obu zarządzeń, nie pozwala na uznanie jej za umowę przedwstępną. Jej postanowienia regulowały zasady pokrywania kosztów związanych z przygotowywaniem dokumentów do sprzedaży nieruchomości, sposób rozliczenia tych kosztów oraz zasady zwrotu w przypadku odstąpienia przez wnioskodawcę lub przez Gminę od nabycia/zbycia nieruchomości (§ 4 i 5 umowy – k-15 akt). Zauważenia wymaga, że warunki sprzedaży określonej nieruchomości skonkretyzowane zostają w umowie przenoszącej jej własność, zawieranej w formie aktu notarialnego. Umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji. Zatem takie elementy, jak ustalenie kto poniesie koszty związane z wyceną, zawarciem aktu notarialnego, wpisem do księgi wieczystej oraz koszty dokumentacji geodezyjnej, stanowią warunki umowy negocjowanej przez jej strony, tj. nabywcę i gminę (właściciela) i tym samym nie mają one charakteru aktu administracyjnego. Uwzględniając powyższe oraz cechy interesu prawnego podmiotu, wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jak bezpośredniość, konkretność i realność w powiązaniu z określoną normą prawa materialnego, z której strona wywodzi określone prawa lub obowiązki, a także z którego wywodzi skutki naruszenia prawa, jakie jej zdaniem powstały przez wydanie zaskarżonego zarządzenia w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do jego naruszenia. Interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. to taki, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznają ochronę prawną. Dodać jeszcze należy, iż orzeczenie o nieważności zarządzenia (uchwały) organu gminy zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności zarządzenia z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Do istotnych wad powodujących nieważność zarządzenia trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. "Istotnym" naruszeniem prawa jest uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało przez legitymowany organ, działający na podstawie unormowania znajdującego wyraz w przepisach art. 30 u.s.g. i art. 25 u.s.g. oraz postanowieniach uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 maja 1998 r. Reasumując, zdaniem Sądu, z przepisu art. 34 i art. 37 ustawy, ani też innego przepisu prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku zbycia przez gminę nieruchomości, co do której dokonano ogłoszenia o zamiarze jej sprzedaży w określony sposób, a następnie przed upływem terminu składania wniosków takie zarządzenie uchylono, nawet jeśli określona osoba spełniła warunki mieszczące się w zasadach zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Mając, zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.