II SA/Op 544/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego M. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie zawiadomienia złożonego przez J. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wykonania przez M. G. podjazdu do garażu wbudowanego w budynek mieszkalny w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia 10 lutego 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, w celu doprowadzenia do zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wykonanego bez pozwolenia na budowę podjazdu do garażu przy budynku mieszkalnym, nakazał M. G. wykonanie w terminie do 30 maja 2003 r. następujących działań: oceny stanu technicznego podjazdu z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie jego budowy, opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wykonanie zaleceń wynikłych z opracowanej oceny pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz inwentaryzacji powykonawczej wraz z mapą geodezyjną powykonawczą i dowodem władania terenem. Jednocześnie organ określił, iż pozwolenie na użytkowanie podjazdu zostanie wydane po zawiadomieniu o wykonaniu powyższych czynności i dostarczeniu wymaganych dokumentów. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), przy uznaniu organu, iż podjazd którego wykonanie potwierdzone zostało w wyniku kontroli przeprowadzonej dnia 4 lutego 2003 r., jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym i służącym do funkcjonowania garażu. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim udzielił M. G. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego podjazdu do garażu. Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 51 ust. 1a w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z wymaganej i dostarczonej przez inwestora w dniu 9 kwietnia 2003 r. dokumentacji wynika, że podjazd jest zgodny z przepisami oraz Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania. Następnie, na skutek wniosku J. B., przed właściwymi organami administracji publicznej, przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2003 r. Postępowanie to zakończone zostało wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 7 listopada 2003 r., nr [...], o uchyleniu decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2003 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności i stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji z dnia 10 lutego 2003 r. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lutego 2003 r., we wznowionym z urzędu postępowaniu, w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego podjazdu do garażu, celem wyeliminowania go z obrotu prawnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 lutego 2004 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia 10 kwietnia 2003 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego podjazdu do garażu i umorzył postępowanie w tym przedmiocie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na skutek odwołania M. G., decyzją z dnia 9 kwietnia 2004 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję z dnia 26 lutego 2004 r. i jednocześnie uchylając decyzję z dnia 10 kwietnia 2003 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie podjazdu do garażu. Następnie na wniosek M. G. przeprowadzone zostały postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2003 r., oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2004 r. Pierwsze z nich zakończone zostało decyzją z dnia 14 września 2004 r. o utrzymaniu w mocy, przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzji własnej z dnia 18 sierpnia 2004. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 listopada 2003 r. Kolejną decyzją z dnia 14 września 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał natomiast w mocy decyzję własną z dnia 13 sierpnia 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 kwietnia 2004 r. Skargi na powyższe decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2004 r., wniesione przez M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalone zostały wyrokami sądu z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1578/04 oraz VII SA/Wa 1577/04. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nakazał M. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego podjazdu do garażu wbudowanego w budynek mieszkalny jednorodzinny. Decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonanie spornego podjazdu potwierdziła kontrola dokonana w dniu 4 lutego 2003 r. Z oświadczenia inwestora wynika natomiast, że podjazd wykonany został w listopadzie 2002 r. z bloczków żwirobetonowych, nasypu i nawierzchni brukowej. Przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie organ zaznaczył, iż decyzja z dnia 10 lutego 2003 r., zobowiązująca do wykonania określonych w niej czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wyeliminowana została z obrotu prawnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten uznał, że podjazd stanowi budowlę, a nie urządzenie budowlane związane z obiektem. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał też, iż z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], spornej budowli nie można zalegalizować i dlatego należało nakazać rozbiórkę podjazdu. W odwołaniu od decyzji M. G. podniósł, iż o tym że podjazd nie stanowi urządzenia budowlanego zdecydował autorytatywnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przy czym ani on, ani też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, dlaczego podjazd będący przedmiotem postępowania traktować należy jako budowlę. Tezę taką przyjęto jako pewnik i bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (zmieniono kwalifikację dokonanej samowoli) wydano nową decyzję. Odwołujący wskazał, iż wystąpił do właściwego Ministra o wyjaśnienie, czym jest utwardzony podjazd do garażu i czy można traktować go jako budowlę. Powołał się też na pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 maja 2004 r., z którego wynika jednoznacznie, że inwestycji takiej nie sposób uznać jako budowlę. Odwołujący się jako znamienne wskazał, iż element niezbędny do dojechania samochodem do garażu nie może stanowić odrębnego obiektu budowlanego. Wreszcie M. G. podniósł, że w sprawie należałoby przeprowadzić bardziej wnikliwe postępowanie wyjaśniające, a w szczególności zasygnalizował, że należy sprawdzić, czy budynek wybudowany został "do końca", bo być może w zatwierdzonym projekcie podjazd taki był zaprojektowany. Decyzją z dnia [...], nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż obiekty budowlane niewymienione w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 28 wymagają pozwolenia na budowę. Uznając jako prawidłowe zakwalifikowanie przez organ pierwszej instancji spornego podjazdu jako samowolnie wybudowanej budowli wymagającej pozwolenia na budowę wyjaśnił, iż stanowisko o uznaniu podjazdu za budowlę zostało wyrażone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargi na decyzje wydane w niniejszej sprawie. Oznacza to, że wydane w sprawie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są ostateczne, a w sprawie wystąpił stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Z tego też względu w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uwzględnił wskazania organu wyższej instancji, co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego, orzeczenie organu pierwszej instancji nie może bowiem być, przy niezmienionym stanie faktycznym, sprzeczne z prawomocnymi orzeczeniami organu wyższej instancji. Odnosząc się do pisma załączonego przez stronę odwołującą organ uznał, iż trudno formułować kategoryczne sądy co do jego treści. Jednocześnie przyjął, iż skoro nie jest ona wiążąca oraz bezpośrednio nie odnosi się do sprawy nie jest zasadne zastosowanie zawartych w niej treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, M. G. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz wstrzymanie ich wykonania. Podniósł, iż decyzje organów nie wyczerpują wszystkich wymogów stawianych przez obowiązujące prawo. Kwestionując stanowisko organów, co do uznania podjazdu za budowlę stwierdził, że podjazd do garażu był przewidziany w projekcie, na podstawie którego wykonany został budynek, na realizację którego z kolei uzyskał pozwolenie. Tezę, że podjazd do garażu stanowi budowlę, uznać zatem należy za całkowicie mylną. Organ wydający decyzję w pierwszej instancji powinien mieć własne zdanie, które winien udowodnić. Skarżący zakwestionował również twierdzenie o podtrzymaniu spornej tezy przez sąd administracyjny. Zaznaczył, iż wniesiona przez niego skarga odrzucona została z uwagi na brak wpisu. Powołując się na pismo zawierające opinię Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (które załączone zostało do odwołania) wskazał, iż stanowisko wyrażone w decyzji tego organu nie było badane przez Sąd. Zarzucając błędne ustalenia faktyczne i naruszenie art. 107 K.p.a. skarżący podniósł, iż w postępowaniu nie sprawdzono, czy podjazd był zaprojektowany wraz z budynkiem i czy na realizację tego podjazdu nie zostało wydane pozwolenie na budowę wraz z pozwoleniem na budowę budynku. Podtrzymując twierdzenie, iż podjazd do garażu może być uznany co najwyżej za urządzenie budowlane – zgodnie z definicja zawartą w art. 3 Prawa budowlanego, skarżący zwrócił ponadto uwagę, iż brak jest możliwości uzyskania pozwolenia na budowę podjazdu do garażu w przypadku uznania go za budowlę. Z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie to musiałaby być bowiem poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, która może być wydana jedynie po spełnieniu warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", tj. po stwierdzeniu istnienia na sąsiedniej działce, dostępnej z tej samej drogi publicznej, obiektu budowlanego, który swą formą i funkcją mógłby służyć jako wytyczne do ustalenia warunków zabudowy. Na sąsiednich działkach podjazdów takich nie ma. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Zaznaczyć także należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego podjazdu do garażu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta, jak również decyzja organu I instancji utrzymana nią w mocy, podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności rozpocząć należy od wskazania, iż podstawę prawną działania organów w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, stanowi ustawa z dnia ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), normująca przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, jak również zasady podejmowania w tych dziedzinach działań przez organy administracji publicznej. Ponieważ jednak postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest postępowaniem administracyjnym, do postępowania tego zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a., regulującej postępowanie przed organami administracji publicznej. Jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 K.p.a. jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ obowiązany jest do podjęcia w postępowaniu wyjaśniającym wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Realizację tej zasady przewiduje przede wszystkim art. 77 § 1 Kp.a., stosownie do którego organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 75 § 1 K.p.a. zobowiązany jest przy tym dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności jako dowód może przyjąć dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz wynik dokonanych oględzin. Zgodnie z art. 80 K.p.a. oceniając, czy dana okoliczność została udowodniona, organ winien jednak uwzględnić cały materiał dowodowy. Stosownie do wskazanych regulacji, dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej koresponduje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Sformułowana ona została w art. 10 § 1 K.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dostrzec można, iż zasada ta skonkretyzowana została w innych przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Stosownie do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu na organie prowadzącym postępowanie, ciąży bowiem obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 K.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). Przypadki, w których organ może odstąpić od realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. W myśl § 3 zobowiązany jest on jednak utrwalić przyczyny odstąpienia od tego obowiązku w formie notatki, jak również zgodnie z art. 107 K.p.a. uwzględnić okoliczności stanowiące przyczynę odstąpienia w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż uzasadnienie decyzji, jako jej integralna część, winno wyjaśniać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. organ obowiązany jest zatem wskazać w uzasadnieniu swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznać należało, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do art. 10 K.p.a., jako wadliwe przyjąć trzeba przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez udziału M. G. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii aktu notarialnego (umowy sprzedaży nieruchomości) wynika, iż nieruchomość na której powstał sporny podjazd do garażu zakupiona została wspólnie przez skarżącego oraz jego żonę M. G., przy czym oboje małżonkowie zobowiązali się do wybudowania na zakupionej nieruchomości budynku mieszkalnego. Załączony akt notarialny potwierdza tym samym, iż nieruchomość objęta postępowaniem stanowi współwłasność skarżącego oraz jego żony. Jako współwłaścicielce nieruchomości M. G., przysługiwał zatem przymiot strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Zauważyć wszak trzeba, iż do stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie znajduje zastosowania przepis art. 28 Prawa budowlanego. Określa on bowiem jedynie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Do stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej zastosowanie znajduje natomiast przepis art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny M. G. w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej wynika z przysługującego jej prawa współwłasności nieruchomości. Stosownie do tego jako nieprawidłowe uznać należy przeprowadzenie postępowania przez organy obydwu instancji bez udziału M. G. i skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki jedynie do skarżącego. Fakt, iż skarżący był jedynym adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, przy którym powstał sporny podjazd, nie przesądza o tym, iż jest on jedynym adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. W sprawie samowoli budowlanej organy obowiązane są ustalić strony postępowania, w oparciu o art. 28 K.p.a. W przypadku zaś współwłasności obiektu objętego postępowaniem, decyzja nakazująca rozbiórkę, winna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli, gdyż dotyczy ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości (por. też wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2004 r., sygn. IV SA 1741/03 opubl. LEX 160815). Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało bez udziału współwłaścicielki nieruchomości objętej postępowanie, uznać należało, iż organy naruszył przepis art. 10 § 1 K.p.a. Jednocześnie uwzględniając ustalenia organów w zakresie zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego oraz treść decyzji stwierdzić należy, iż w ramach postępowania wyjaśniającego nie podjęto w postępowaniu administracyjnym stosownych czynności zmierzających do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie ustalono zakresu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę w oparciu o projekt budowlany. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie podjął działań w celu ustalenia, czy projekt na podstawie którego udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę, uwzględniał sporny podjazd do garażu jako część inwestycji, czy też nie przewidywał jego wykonania. W tym zakresie organy w szczególności nie zwróciły się do skarżącego, ani też urzędów będących w posiadaniu projektu o jego udostępnienie. Wyjaśnienie tej kwestii jest zaś w niniejszej sprawie o tyle istotne, że dopiero stosowne ustalenia w tym zakresie mogły stanowić podstawę uznania, iż sporny podjazd stanowi samodzielną budowlę wymagającą odrębnego pozwolenia na budowę. Zauważyć trzeba, iż sporny podjazd do garażu uwzględniony został w planie zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, który przedłożono do akt w postępowaniu przed sądem. Sąd nie jest jednak trzecią instancją administracyjną dokonującą własnych ustaleń. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. ogranicza postępowanie dowodowe przed Sądem tak co do środków dowodowych (z dokumentu), jak i przesłanek prowadzenia dowodu. W realiach rozpoznawanej sprawy samo posiadanie dokumentu w postaci planu zagospodarowania działki nie wyjaśnia istotnych wątpliwości odnoszących się do stanu faktycznego. Musi on być zweryfikowany innymi dowodami. Zwłaszcza, że w sprawie organy nie ustaliły, czy podczas realizacji inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wykonany został również w jakiejkolwiek formie dojazd umożliwiający korzystanie z garażu. W szczególności zaś nie wyjaśniono w trakcie postępowania, czy przed wykonaniem podjazdu objętego nakazem rozbiórki, korzystano z garażu, a jeśli tak to w jakiej formie. Wreszcie czy podjazd w obecnym kształcie wykonany został w całości w 2002 r., czy też istniał wcześniej jednakże w innej formie i dopiero w 2002 r. został przebudowany. Ewentualny brak oryginalnej dokumentacji (projektu budowlanego) nie wyłącza prowadzenia ustaleń na podstawie innych dowodów z dokumentów a nawet z zeznań świadków (np. inspektora nadzoru, kierownika budowy) a końcowo z przesłuchania strony. W ocenie Sądu, brak ustaleń co do wskazanych okoliczności uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny legalności budowy spornego podjazdu, a to z uwagi na to, że nie sposób bez ich wyjaśnienia ocenić charakteru prac budowlanych wykonanych w 2002 r. oraz charakteru samego podjazdu. Wobec tego, zaniechanie w niniejszej sprawie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w tym zakresie materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji gdy w odwołaniu skarżący wskazywał na to, że w zatwierdzonym projekcie podjazd został uwzględniony, uznać należało za naruszające przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji, nie sposób przy tym przyjąć jako uzasadniającego decyzję, twierdzenia organu odwoławczego, iż stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w zakresie uznania spornego podjazdu za budowlę, wyrażone w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej inwestorowi dostarczenie określonej dokumentacji w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, jest w niniejszej sprawie dla organów wiążące i należało je uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują wszak związania organu administracji publicznej stanowiskiem organu nadzoru, co do oceny okoliczności faktycznych sprawy i jej prawnego aspektu. Rozstrzygając merytorycznie sprawę organ obowiązany jest dokonać własnej oceny na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, w oparciu o zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy. Jeżeli ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia oceny wyrażonej przez organ nadzoru, to organ rozstrzygający sprawę, mimo przyjęcia tego stanowiska winien w uzasadnieniu decyzji podać motywy zajętego stanowiska oraz poprzeć je zgromadzonymi dowodami. Stwierdzenie, że organ nadzoru przyjął określone stanowisko, które wiąże organ wydający rozstrzygnięcie, nie czyni zadość regulacji art.107 § 3 K.p.a. i nie stanowi właściwego uzasadnienia decyzji. Celem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia i przekonanie strony o jego prawidłowości. Powinno ono realizować wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania oraz wskazywać tok rozumowania organu. Stosownie do tego uznać w niniejszej sprawie należy, iż organy nie uzasadniły prawidłowo wydanych decyzji, czym naruszyły przepis art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd przyjął, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., którą Sąd dokonując oceny legalności aktu administracyjnego uwzględnia niezależnie od tego, czy naruszenie prawa w tym zakresie ma wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją stwierdzenia istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jest brak możliwości jednoznacznej oceny kwestii związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie samowoli budowlanej. Prawidłowa ocena legalności rozstrzygnięcia może zostać dokonana jedynie w przypadku dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, na podstawie pełnego materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego też, w celu dokonania istotnych ustaleń i uzupełnienia materiału dowodowego konieczne jest w niniejszej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wcześniej zakresie. Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i c P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a. Koszty postępowania na rzecz skarżącego od organu odwoławczego zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.