II SA/Op 549/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej D. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. K. jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 26 sierpnia 2014 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez ww. odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 czerwca 2014 r., nr [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia inwestorowi A. B. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji c.o. i gazowej z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...], na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, b. W zaskarżonym postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwanej dalej K.p.a.) organ ustalając stan faktyczny sprawy wskazał, na decyzję z dnia 17 grudnia 2013 r., nr [...], znak [...] (w aktach sprawy brak decyzji o podanej przez organ dacie i numerze, z kolei jej znak wskazuje na znajdującą się w aktach sprawy decyzję z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...] - dopisek sądu), którą Starosta Brzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji c.o. i gazowej z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...], na działkach nr a i b. Organ podał także, iż na powyższą decyzję D. K., pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. złożyła odwołanie, w którym podnosząc liczne zarzuty argumentowała, iż prace budowlane polegające na przewierceniu muru i włączeniu się do pionu gazowego w klatce [...] ingerowałyby w jej współwłasność, jak i własność jej lokalu mieszkalnego (np. przez wadliwie wykonaną instalację, zmianę warunków technicznych instalacji wewnętrznej w pionie tej klatki), przestoje w dostępie do gazu, tj. kuchenki gazowej i ciepłej wody ze względu na trwające prace budowlane i próby ciśnieniowe. Odwołująca wskazywała również na potencjalną możliwość wybuchu, w którym mógłby również ucierpieć jej lokal, jak również konieczność jego udostępnienia w celu odcięcia gazu. W uzasadnieniu prawnym organ powołując się na art. 127 art., 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – zwanej dalej Prawem budowlanym) podał, że D. K. jest właścicielką lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], posadowionym na nieruchomości będącej we współwłasności m.in. Spółdzielni Mieszkaniowej A w [...]. Dalej wskazywał, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja, która zlokalizowana jest w części na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr b, a przebiegać będzie w pomieszczeniach piwnicznych stanowiących części wspólne ww. nieruchomości, dotyczy budowy wewnętrznej instalacji c.o. i gazowej z montażem kotła na paliwo gazowe. Wskazując na przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222) argumentował, że skoro ustawodawca jednoznacznie przewidział w nim, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu jest reprezentowana przez zarząd spółdzielnia, to nie można stwierdzić, iż prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom. Tym samym, prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu, właściciel lokalu mieszkalnego nie może wywodzić jedynie z faktu posiadania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości, lecz musi wykazać, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a planowana inwestycja będzie wpływać na ten lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wywodził, że przywołane przez odwołującą okoliczności, obawa zagrożenia wybuchem po podłączeniu instalacji gazowej, jak i czasowe ograniczenie w dostawie gazu do jej lokalu mieszkalnego nie przesądzają, iż posiada ona indywidualny interes prawny, uprawniający ją do zaskarżenia decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 czerwca 2014 r., nr [...]. Również zakres prac objętych projektem zatwierdzonym ww. decyzją nie pozwala na stwierdzenie, iż lokal odwołującej znajdować się będzie w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji skonstatował, że skoro wnosząca odwołanie nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja nie będzie oddziaływać na jej lokal, to nie jest ona stroną postępowania i zgodnie z art. 127 K.p.a., nie posiada prawa do wniesienia odwołania. W obszernej skardze na powyższe postanowienie D. K. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania i usunięcie wszelkich wykonanych do tej pory prac przyłączeniowych dotyczących inwestycji w klatce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu, opisując stan faktyczny sprawy akcentowała, iż od początku w sprawie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji c.o. i gazowej z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe przy ul. [...], w której były wydane przez organ I instancji już trzy decyzje, traktowana była jako strona postępowania. W szczególności wnosiła do sprawy pisma, odwołania, zastrzeżenia, otrzymywała też jak i inni mieszkańcy budynku całą korespondencję organu. Dlatego nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, z którego dowiaduje się, że nie jest stroną tego postępowania. Argumentowała, że planowana inwestycja, która zmienia warunki techniczne wewnętrznej instalacji gazowej i części wspólne oddziaływuje na jej lokal, jak i jej współwłasność. Ponadto zaznaczyła, że pozostaje również właścicielem piwnicy, w której zostanie wykonana instalacja doprowadzająca gaz do jej lokalu mieszkalnego. Dodatkowo zaakcentowała również wynikający ze spalania gazu problem spalin, a także wilgoci w związku z wadliwie działającą wentylacją w budynku. Wskazując na przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 201 k.c. oraz art. 64 Konstytucji podniosła, iż czynność podłączenia gazu do budynku jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, dlatego nie może w tej kwestii decydować samodzielnie Spółdzielnia, a potrzebne jest oświadczenie woli wszystkich właścicieli lokali budynku. Stąd też, aby inwestor mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące nieruchomość wspólną obowiązany był uzyskać oświadczenie woli wszystkich wyodrębnionych lokali. Odnosząc się merytorycznie do dokumentacji technicznej związanej z przyłączem gazowym dodatkowego użytkownika, jakim pozostaje inwestor wyjaśniła, że projekt części spalinowej odnosi się do należącego do inwestora budynku [...], który stanowi przybudówkę do klatki [...] ul. [...] i nie stanowi jej integralnej części. Przybudówka nie została bowiem ujęta w jej akcie notarialnym, jak i nie ma żadnej z budynkiem [...] - [...] zależności. Dowodziła, że w projekcie brak jest zgód, rysunku, informacji, że system spalinowy będzie wyprowadzony ponad połać budynku [...] – [...] stanowiącego część wspólną wspólnoty, a jedynie ponad dach przybudówki, tj. budynku [...]. Powyższe, w ocenie skarżącej, powoduje, że stara, ponad 30 letnia instalacja gazowa nie spełnia wszystkich aktualnych warunków jakie winna spełniać nowoczesna instalacja gazowa, co może zagrażać bezpieczeństwu wszystkich mieszkańców budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wydane w sprawie zarządzenie Sądu, skarżąca jeszcze raz podnosząc szczegółowo argumenty zawarte w skardze odniosła się do zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na zawiadomienie Sądu o rozprawie Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...], pismem z dnia 8 grudnia 2014 r., zarząd przedmiotowej spółdzielni wskazał, iż nie pozostaje stroną postępowania, w którym doszło do zaskarżenia postanowienia Wojewody Opolskiego. Nadto poinformował, iż spółdzielnia jedynie w granicach posiadanych przez nią udziału, wyraziła zgodę na zmianę sposobu ogrzewania budynku inwestora w (posadowionym na gruncie spółdzielni tj. na działce nr a), poprzez wykonanie ogrzewania gazowego i przyłączenia go do sieci gazowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] (posadowionym na działce nr b). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami, wykazała takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uzasadniło uwzględnienie skargi. Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej sprawie jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 26 sierpnia 2014 r., stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez D. K. odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 czerwca 2014 r., wydane w przedmiocie zatwierdzenia inwestorowi A. B. projektu budowlanego i udzielenia mu pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji c.o. i gazowej z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe w lokalu mieszkalnym, w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...], na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, b. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy zakwestionował status strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym aktem opartym na przepisie art. 134 K.p.a. W szczególności uznał, iż mając na uwadze zakres prac objętych planowaną inwestycją w sprawie, które przebiegać będą w części wspólnej budynku, w którym skarżąca posiada lokal mieszkalny, wyłącznie zarząd spółdzielni uprawniony jest do udziału w postępowaniu jako strona tego postępowania. Skarżąca chcąc uzyskać status strony tego postępowania obowiązana jest do wykazania swojego indywidualnego interesu prawnego. Organ zaprezentował stanowisko, że powoływane przez skarżącą w odwołaniu okoliczności, które w jej ocenie przesądzały, iż posiada ona indywidualny interes prawny do zaskarżenia decyzji organu I instancji, nie uzasadniały przyjęcia, iż skarżąca taki interes posiada. Projektowany zakres prac wskazuje bowiem, że inwestycja nie będzie oddziaływała na jej lokal, a tym samym powyższe przemawia za tym, że skarżąca nie pozostaje stroną tego postępowania. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem przepis art. 134 K.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. Jeśli zatem wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący nie jest stroną postępowania, lecz jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie uznania, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć postępowanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Trzeba w tym miejscu wskazać, że w uchwale poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, która zachowała aktualność, przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołane nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem wyrażonym w tej uchwale "zakresem wstępnego badania przez organ odwoławczy interesu prawnego podmiotu odwołującego się oznacza w istocie badanie poza sformalizowanym postępowaniem odwoławczym materialno-prawnej legitymacji strony wnoszącej odwołanie. Koncepcja taka mogłaby prowadzić do umożliwienia organowi prowadzenia "postępowania przed postępowaniem" w kwestii badania legitymacji strony wnoszącej odwołanie. Wobec tego w sytuacji, gdy w sprawie nie występuje oczywisty brak legitymacji, a dodatkowo w odwołaniu podmiot powołuje się na swój interes prawny, konieczne jest wszczęcie postępowania odwoławczego i przeprowadzenie dowodu mającego na celu wyjaśnienie tej kwestii. W przypadku późniejszego ustalenia, że odwołujący faktycznie nie posiadał interesu prawnego do złożenia odwołania organ winien umorzyć postępowanie odwoławcze. Poza tym podkreślenia wymaga, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania ma charakter wyłącznie procesowy, a zatem art. 28 K.p.a. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania danego podmiotu za stronę przez organ odwoławczy, ponieważ jest przepisem prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 634/06 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym trzeba podkreślić, iż błędne jest zamieszczanie w uzasadnieniu postanowienia treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez podmiot wnoszący odwołanie, bowiem treść taka dotyczy kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze takiego postanowienia (wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1854/05, LEX nr 221943). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jeżeli skarżąca wniosła odwołanie wywodząc, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego, to organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać to odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest bowiem przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, tj. przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Ustalenie tego interesu prawnego przez organ odwoławczy powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. Jeżeli natomiast w wyniku rozpoznania takiego odwołania organ stwierdziłby, że skarżąca nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, Lex nr 37946). Jeżeli więc D. K. wniosła odwołanie wywodząc, iż decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, to w takiej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do niedopuszczalności odwołania, tak ze względu na stanowisko skarżącej, jak i kierunek badania organu, obejmujący przymiot strony podmiotu wnoszącego odwołanie, uznać należało za wadliwe. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji, jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącej odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków, nie została w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowana przez organ odwoławczy, brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 134 K.p.a. Przepis art. 134 K.p.a. nie może bowiem stanowić - zgodnie z podanymi wcześniej argumentami - podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W świetle powyższego trzeba uznać, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołująca się D. K. nie jest stroną postępowania, naruszyło normę art.134 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzec także trzeba, na co również zwraca uwagę skarżąca, iż w dotychczas prowadzonym postępowaniu pozostawała ona stroną tego postępowania. Doręczona została jej również, jako stronie decyzja organu I instancji, od której w dniu 20 lipca 2014 r., złożyła odwołanie, tak jak i doręczane jej były wszystkie wydane dotąd w sprawie przez organy rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie tylko nie odniósł się do powyższego w uzasadnieniu postanowienia, nie przedstawił całego toku prowadzonego w sprawie postępowania z udziałem skarżącej, ale wskazując na ustalony stan faktyczny błędnie podał, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest odwołanie z dnia 17 stycznia 2014 r., które skarżąca złożyła w poprzednio prowadzonym przez organ postępowaniu na decyzję organu I instancji z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], którą to organ odwoławczy błędnie zresztą oznacza dniem 17 grudnia 2013 r. i nr [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne organu odwoławczego w wątpliwość należało podać, czy rzeczywiście przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy było odwołanie z dnia 20 lipca 2014 r., od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 czerwca 2014 r. Zważywszy jednak na dalszą treść uzasadnienia, w której organ bezpośrednio wskazuje na zaskarżenie w odwołaniu przez odwołującą decyzji z dnia 25 czerwca 2014 r., uznać należy, iż przedmiotem rozpoznania było odwołanie z dnia 20 lipca 2014 r. Badając przymiot strony D. K. organ odwoławczy winien przeanalizować cały tok prowadzonego w sprawie postępowania z udziałem skarżącej, a także podnoszone w nim przez skarżącą argumenty przemawiające za uznaniem istnienia po jej stronie interesu prawnego. Rozważyć winien także, czy inwestycja dotycząca realizacji podłączenia gazu do budynku wielorodzinnego stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, dla której wymagane jest uzyskanie zgody wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, w tym i skarżącej. Uwadze organu nie powinno umknąć także i to, czy realizacja planowanej inwestycji w pomieszczeniach piwnicznych będzie przebiegać przez takie pomieszczenie (piwnicę), w stosunku do którego skarżąca posiada prawo własności i które to pomieszczenie nie stanowi części wspólnych nieruchomości. W związku ze stanowiskiem wyrażonym przez Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w [...] w piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. organ winien także wyjaśnić kwestię sposobu zarządu, reprezentacji i jej zakresu budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym położonym w [...] przy ulicy [...]. Z przedstawionych powyżej przyczyn faktycznych i prawnych orzeczono o uchyleniu postanowienia Wojewody Opolskiego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.