II SA/Op 549/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły postanawia umorzyć postępowanie. Wojewoda O. działając w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, z poźn. zm.), złożył pismem z dnia 7 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego w K. We wniesionej skardze domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, a mianowicie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Wojewoda O. wskazał, że kwestionowana uchwała w § 4 stanowiła o obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa O. i wejściu jej w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w tym promulgatorze - w sposób istotny narusza przywołany przepis art. 13 ustawy. W ocenie Wojewody O. uchwała ta jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Nie stanowi zatem aktu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, nie zawiera norm abstrakcyjnych skierowanych do nieokreślonej liczby adresatów. Z tych względów nie można jej uznać za akt prawa miejscowego, podlegający obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że Rada Powiatu K. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały. Jednocześnie w piśmie z dnia 3 stycznia 2022 r. oświadczył, że zaskarżona uchwała nie wywołała jakichkolwiek skutków prawnych. W załączeniu przesłał uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...]. Na wezwanie Sądu z dnia 14 grudnia 2021 r., pełnomocnik Wojewody O. oświadczył w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2021 r., m.in. że przychyla się do wniosku strony przeciwnej o umorzenie postępowania w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała nie wywołała skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie należało umorzyć. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego na skutek m.in. uchylenia tego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/05, System Informacji Prawnej LEX nr 188791). Z opisaną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uchwała Nr [...] Rady Powiatu K., która stanowi przedmiot oceny została wyeliminowana z obrotu prawnego i przestała istnieć, wobec uwzględnienia w całości skargi i żądania skarżącego. Na sesji w dniu [...] Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...], która uchyliła zaskarżoną uchwałę. Ponadto, jak wynika z oświadczenia Starosty K. na podstawie zaskarżonej uchwały nie podjęto żadnych działań wywołujących skutki prawne. Dostrzeżenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są poglądy o konieczności merytorycznego rozpoznania przez Sąd skargi, w przypadku gdy dotyczy ona aktów prawa miejscowego - i to pomimo - uchylenia takiego aktu, przed zakończeniem postępowania sądowego. U podstaw takiego twierdzenia stoi założenie, że akt prawa miejscowego od daty jego podjęcia do daty uchylenia może wywołać skutki prawne wobec podmiotów zewnętrznych, co uzasadnia konieczność jego eliminacji ze skutkiem wstecznym od daty wydania, która może nastąpić wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04 (orzeczenie to, jak i inne przywołane w niniejszym postanowieniu dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego. Jak słusznie wskazano w postanowieniu z dnia 8 września 2021 r., uchwały o zamiarze likwidacji szkoły są aktami stanowiącymi szczególnego rodzaju informacje o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1091/21). Tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji (tak w szczególności w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15 – zachowujących aktualność także w obecnych uregulowaniach prawnych dotyczących likwidacji szkół publicznych). Ich przedmiotem jest wyłącznie informacja o istnieniu określonego zamiaru, która nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych. Akty takie informują, że w przyszłości może zostać wydana odrębna uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt III OSK 5985/21). Akty takie nie są natomiast skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, i nie wpływają na sytuację prawną mieszkańców gminy (por. przywołanej wyżej postanowienie z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1091/21). W ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej w sprawie uchwały spowodowało, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w postaci aktu administracyjnego przestał istnieć. Z charakteru i treści uchwały nie wynika, aby mogła ona wywołać w przeszłości skutki prawne wobec innych podmiotów. Potwierdza to także oświadczenie Starosty K. Zaskarżona uchwała nie kreuje po stronie podmiotów indywidualnych żadnych praw ani obowiązków, na które mogłyby się one powoływać w drodze skarg na ten akt. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie postępowanie ze względu na materię uchwały oraz jej wycofanie z obrotu prawnego - wskutek uchylenia - utraciło swój przedmiot. Orzekanie o ewentualnym stwierdzeniu nieważności uchwały, jest zatem zbędne. Wobec tego, przedstawione okoliczności sprawy uzasadniają umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.