II SA/Op 557/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2013 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Brzegu, działając z upoważnienia Starosty Brzeskiego, odmówił rozszerzenia J. D. uprawnień do kierowania pojazdami określonymi dla kategorii B+E, C1, C1+E, C, C+E i D1 na podstawie niemieckiego prawa jazdy wymienionego na polskie prawo jazdy kategorii A i B. Kierowana do strony przesyłka pocztowa zawierająca ww. decyzję została zwrócona do organu w dniu 23 sierpnia 2013 r., jako niepodjęta w terminie. Odwołanie od tej decyzji, datowane na dzień 4 września 2013 r., zostało złożone osobiście przez J. D. w Starostowie Powiatowym w Brzegu w dniu 9 września 2013 r., co wynika z daty prezentaty wpływu zamieszczonej na odwołaniu oraz udzielonych na wezwanie organu odwoławczego wyjaśnień skarżącego, zawartych w piśmie z dnia 26 września 2013 r. Postanowieniem z dnia 9 października 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, że decyzja z dnia 6 sierpnia 2013 r., zawierająca prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia od niej odwołania, została doręczona J. D. w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Przesyłka zawierająca kwestionowany akt administracyjny była awizowana w dniach 8 i 19 sierpnia 2013 r. Doręczyciel umieścił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata informację o złożeniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym nr [...] w Brzegu i możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Przedmiotową decyzję J. D. odebrał osobiście 28 sierpnia 2013 r. w siedzibie organu, natomiast odwołanie złożył w dniu 9 września 2013 r. Następnie organ, powołując się na art. 44 K.p.a., wywiódł, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została skutecznie doręczona J. D. w trybie zastępczym przez pocztę w dniu 22 sierpnia 2013 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji i na kopercie, w której nadano przesyłkę, widnieją pieczątki z adnotacjami odnośnie terminu pierwszego (8 sierpnia 2013 r.) i powtórnego (19 sierpnia 2013 r.) awiza, a także informacja, że wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się mu ją oddać, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Organ stwierdził również, że wprawdzie po raz drugi przesyłka nie była awizowana po upływie 7 dni od pozostawienia zawiadomienia, czyli 16 sierpnia 2013 r., tylko 19 sierpnia 2013 r., lecz nie ulega wątpliwości, iż od daty pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki do dnia jej zwrotu do nadawcy, tj. 23 sierpnia 2013 r. upłynęło pełne 14 dni. Z kolei bieg 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się 23 sierpnia 2013 r., stąd upływał on z dniem 5 września 2013 r. (czwartek). Skoro odwołanie strona wniosła bezpośrednio w organie 9 września 2013 r., to - zdaniem Kolegium - przyjąć należy, że dokonała tej czynności procesowej z uchybieniem przepisanego terminu, tj. z 5-dniowym jego przekroczeniem. Kolegium wyjaśniło również, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie, przewidzianego w art. 134 K.p.a., postanowienia o uchybieniu terminu. Kolegium uznało ponadto, że w sytuacji gdy decyzja została skutecznie doręczona w trybie zastępczym, to doręczenie stronie decyzji w terminie późniejszym, tj. 28 sierpnia 2013 r., pozostawało bez wpływu na skuteczność tego doręczenia, a w konsekwencji na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie. W skardze na powyższe postanowienie J. D. domagał się uchylenia "decyzji z uwagi na jej zawiłość". Zakwestionował podstawy do wydania "decyzji" przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie w Sądzie Administracyjnym w Opolu w związku z jego skargą z dnia 2 lipca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Wyjaśnił, że w dniu 23 sierpnia 2013 r. był w siedzibie Wydziału Komunikacji, ponieważ na poczcie uzyskał informację, że przesyłka, o której informowało awizo nie jest w posiadaniu poczty. Natomiast pracownik organu stwierdził, że również nie posiada tej przesyłki i polecił skarżącemu przyjść za kilka dni, zamiast - zdaniem skarżącego - wykonać kserokopię decyzji i wręczyć mu ją w urzędzie. Skarżący podał także, że nie pamięta, ale drugie awizo było z dnia 22 lub 23 sierpnia i znalazł je w skrzynce na listy. Było tam tylko jedno awizo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, w tym kończące postępowanie. Zgodnie zaś z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym ustalić w sposób jednoznaczny termin doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest przeprowadzić, stosownie do art. 7 i 77 K.p.a., postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 533). Dlatego też każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia tego uchybienia przez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. i nie jest to zależne od swobodnego uznania organu. Przechodząc do szczegółowej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie ustalenia daty doręczenia J. D. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 sierpnia 2013 r. Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, pozwalające na ustalenie, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu dniu 22 sierpnia 2013 r. w tzw. trybie zastępczym, określnym w art. 44 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie właściwe - do rąk adresata) i w art. 43 (doręczenie zastępcze - do rąk osoby wymienionej w tym przepisie) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei, po myśli art. 44 § 3 K.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 K.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 K.p.a.). Przytoczony przepis reguluje doręczenie nazywane zastępczym i powoduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wydając w sprawie zaskarżone postanowienie prawidłowo uznał, że doręczenie decyzji J. D. było zgodne ze wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi. Poczta przechowywała przesyłkę w swojej placówce przez czternaście dni i była ona dwukrotnie awizowana, pierwszy raz w dniu 8 sierpnia 2013 r. i drugi - w dniu 19 sierpnia 2013 r. Ponadto doręczyciel odnotował, że wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się mu ją oddać, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Odnośnie drugiego awizo skarżący potwierdził na rozprawie sądowej, że znajdowało się w skrzynce pocztowej. Słusznie również przyjęło Kolegium, że bez wpływu na uznanie, iż został zachowany 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 44 § 3 K.p.a., miała okoliczność, że drugiego awizowania przesyłki dokonano po upływie 7 dni od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Przesyłka została bowiem zwrócona do organu w dniu 23 sierpnia 2013 r., a więc po upływie 14 dni od pierwszego zawiadomienia. Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2343/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wynikające z art. 44 K.p.a. terminy przechowywania pisma w placówce pocztowej mają stworzyć dla strony gwarancje możliwości odebrania przesyłki i zapoznania się z tym pismem w terminie nie dłuższym niż 14 dni od momentu pierwszego awizowania. Powtórne awizo stanowi dla strony informację o kolejnym terminie, w którym możliwy jest odbiór pisma. Z treści art. 44 K.p.a. wynika jednoznacznie, że stronę informuje się o konieczności liczenia 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Istotne jest zatem, by przesyłka była faktycznie przechowywana w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W ocenie Sądu, za prawidłowe należało również uznać przedstawione przez Kolegium wyliczenie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wykazano już wyżej, że za datę doręczenia decyzji skarżącemu należało przyjąć 22 sierpnia 2013 r. Fakt skutecznego doręczenia stronie decyzji w trybie zastępczym uruchomił bieg terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., przy czym termin ten rozpoczął bieg w dniu następnym po doręczeniu rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do treści art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z tych względów czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia orzeczenia skarżącemu, rozpoczął bieg w dniu 23 sierpnia 2013 r. i upłynął z końcem dnia 5 września 2013 r. (czwartek). Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym oświadczenia J. D. z dnia 26 września 2013 r. oraz daty prezentaty zamieszczonej na odwołaniu wynika jednoznacznie, że odwołanie zostało złożone osobiście przez skarżącego w Starostwie Powiatowym w Brzegu w dniu 9 września 2013 r. Konsekwencją ustalenia powyższej daty jest zatem stwierdzenie, że wniesienie odwołania zostało dokonane z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Jednocześnie odnotować trzeba, że skarżący nie zwracał się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast stosownie do treści art. 58 § 1 K.p.a., przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę zainteresowanego, dlatego organ nie może w tym zakresie działać z urzędu. Zdaniem Sądu, za trafny należało również uznać pogląd Kolegium, ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w sytuacji kiedy nastąpił prawny skutek procesowy w postaci doręczenia zastępczego, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1036/12, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem przyjęło Kolegium, że doręczenie skarżącemu decyzji w siedzibie organu w dniu 28 sierpnia 2013 r. nie mogło mieć wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego tego aktu. Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że przedmiotem kontroli Sądu było jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (rozstrzygnięcie procesowe), a tym samym Sąd nie mógł merytorycznie odnieść się do argumentacji podniesionej w skardze, która zmierzała do zakwestionowania podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 6 sierpnia 2013 r. Podobnie Kolegium nie było upoważnione do oceny merytorycznej wskazanej decyzji. Ponadto Sąd za niezasadny uznał postawiony w trakcie rozprawy zarzut dotyczący pozostawienia przez doręczyciela w skrzynce pocztowej tylko drugiego zawiadomienia (awiza), ponieważ przeczy temu informacja znajdująca się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. Zarzut ten skarżący po raz pierwszy zgłosił dopiero przed tut. Sądem, a wcześniej nie był on podnoszony w odwołaniu. Z akt sprawy nie wynika też, by skarżący interweniował w tej sprawie na poczcie, gdzie - jak sam stwierdził - udał się w celu odebrania przesyłki. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.