II SA/Op 558/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 11 lipca 2007r., nr IX/62/2007 w przedmiocie statutu sołectwa oddala skargę. W dniu 11 lipca 2007 r. Rada Gminy Chrząstowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej ustawą, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, podjęła uchwałę nr IX/62/2007 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Daniec. W powyższej uchwale, w rozdziale IV zatytułowanym "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej", w § 20 ust. 1 Rada postanowiła, iż Kandydaci na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej mogą być zgłoszeni ustnie, w trakcie Zebrania Wiejskiego (pkt 1) oraz pisemnie uzyskując poparcie 10 – ciu mieszkańców Sołectwa (pkt 2). W § 20 ust. 2 uchwały jako warunek przyjęcia każdej kandydatury Rada wskazała zgodę kandydata wyrażoną ustnie w czasie Zebrania Wiejskiego lub na piśmie, w razie nieobecności kandydata. Jednocześnie w § 21 ust. 1 postanowiono, iż wybory przeprowadza 3 osobowa komisja skrutacyjna, powołana spośród uczestników Zebrania Wiejskiego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Wojewoda Opolski. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej jej § 20 i § 21 ust. 1 z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż postanowienia § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały, jako ograniczające ustne zgłaszanie kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, poprzez przyjęcie możliwości ustnego zgłoszenia kandydatów tylko na Zebraniu Wiejskim, uznać należy za sprzeczne z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy. Ponadto stwierdził, iż brak jest podstaw do ustanowienia przez Radę wymogu, aby pisemne zgłoszenie kandydata następowało po uzyskaniu przez niego poparcia dziesięciu mieszkańców sołectwa, który to warunek określony został w § 20 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie zarzucił, iż wymóg taki stanowi formę ograniczenia liczby kandydatów. Wobec postanowień § 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały Wojewoda wywiódł, iż przyznają one Zebraniu Wiejskiemu charakter elekcyjny, co w sposób oczywisty uznać należy za sprzeczne z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy. Dalej powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowe wskazał, iż wykładnia art. 36 ust. 2 ustawy przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, a nie organom sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy zarzucił ponadto zapisom § 20 ust. 2 i § 21 ust. 1 uchwały, iż naruszają one w istotnym stopniu powołany przepis również poprzez zawężenie kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze – w pierwszym przypadku, oraz zawężenie uprawnienia w zakresie powoływania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego – w drugim przypadku. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice stojąc na stanowisku, iż zapisy § 20 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 statutu sołectwa nie naruszają art. 36 ust. 2 ustawy, lecz wypełniają uprawnienia rady gminy zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżone zapisy uchwały nie regulują kwestii dotyczących kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej, lecz dotyczą kwestii organizacyjnych: terminu i formy zgłaszania kandydatów. Nie zawierają one tym samym regulacji odmiennych od art. 36 ust. 2 ustawy. Jednocześnie, jak wyjaśniono przewidziana możliwość zgłaszania kandydatów i wyrażenia przez nich zgody na kandydowanie między innymi w trakcie Zebrania Wiejskiego, nie jest równoznaczna z wprowadzeniem jakiegokolwiek ograniczenia w zakresie osób uprawnionych do zgłaszania kandydatów, jak i osób posiadających prawa wyborcze. Wymienione czynności nie są przy tym podejmowane przez Zebranie Wiejskie, a jedynie w trakcie odbywającego się jego posiedzenia. W praktyce gwarantuje to obecność większej ilości mieszkańców uprawnionych do udziału w wyborach. Ponadto, przewidziana została możliwość pisemnego zgłaszania kandydatów, co zapewnia nieograniczoną możliwość skorzystania z uprawnień wyborczych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wyrażenia zgody przez kandydatów wskazano, że jest ona niezbędnym elementem każdej procedury głosowania, przy czym może być ona wyrażona tak w trakcie zebrania, jak i w formie pisemnej. Co do zapisu o powołaniu komisji skrutacyjnej spośród członków Zebrania Wiejskiego stwierdzono natomiast, iż nie ogranicza on prawa wybierania Sołtysa i Rady Sołeckiej, bowiem z oczywistych względów nie jest możliwe powołanie do komisji skrutacyjnej osób nieobecnych podczas wyborów. W takim przypadku przeprowadzenie głosowania byłoby niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądów administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Jednocześnie przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy zaskarżona uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 11 lipca 2007 r., w sprawie nadania Statutu Sołectwu Daniec, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy, kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych – w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 ustawy określony został zakres przedmiotowy unormowań jakie w szczególności powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, wskazując, iż akt ten określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy prowadzi do stwierdzenia, iż określając materię, pozostawioną do uregulowania radzie gminy w statucie jednostki pomocniczej, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust. 1 ustawy. O ile zatem użycie w nim przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, iż w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wskazuje na to, iż statut jednostki pomocniczej gminy musi regulować wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy zauważyć przy tym należy, iż wszystkie kwestie określone w ust. 3 składają się na treść statutu. Stosownie do powyższego w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, iż zaskarżony w przedmiotowej sprawie akt podjęty został w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 35 ust. 1 ustawy. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzić należy, iż podejmując zaskarżoną uchwałę rada gminy nie naruszyła granic ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 ustawy, a postanowienia przyjętego statutu nie są sprzeczne z prawem, w szczególności zaś nie naruszają uprawnień mieszkańców sołectwa. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można tym samym przyjąć, iż zapisy § 20 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonego aktu, wypełniające uprawnienia rady gminy wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2, są sprzeczne z art. 36 ust. 2 ustawy. Jak słusznie dostrzegł skarżący organ, tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodzić przy tym należy się z twierdzeniem, iż przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, iż czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, iż przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił np.: w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy stwierdzić zatem trzeba, iż określenie szczegółowych zasad przeprowadzenia wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinno nastąpić w statucie sołectwa. Przy czym ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę. Uwzględniając treść zapisów § 20 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonego statutu nie sposób zatem uznać, iż wykraczają one poza granice upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy oraz że naruszają inne regulacje ustawowe. Dostrzec przede wszystkim trzeba, iż wbrew temu co podniesiono w skardze, postanowienia § 20 statutu nie regulują zasad prawa wyborczego w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, lecz mieszczą się w zakresie zasad przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Nie odnoszą się przy tym do samego wyboru organów, lecz poprzedzającego ten wybór etapu i określają formę oraz tryb zgłaszania kandydatur. Przyjęcie z kolei w tym zakresie, iż zgłoszenie kandydatów może nastąpić ustnie na Zebraniu Wiejskim, bądź pisemnie, po uzyskaniu poparcia dziesięciu mieszkańców sołectwa, nie ogranicza biernego prawa wyborczego, przyznanego na mocy art. 36 ust. 2 ustawy nieograniczonej liczbie kandydatów. W żadnej mierze zapisy § 20 statutu nie ograniczają bowiem kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze, a wręcz umożliwiają realizację wynikającego z art. 36 ust. 2 ustawy uprawnienia do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed dokonaniem aktu wyborczego, poprzez wprowadzenie dwóch różnych sposobów zgłaszania kandydatów, zależnie od ich wyboru. Kompetencja co do ustalania formy i trybu w jakim kandydatury winny być zgłaszane, jak już wcześniej zasygnalizowano mieści się zaś w granicach swobody przyznanej radzie gminy w zakresie określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy). Jednocześnie zauważyć należy, iż w sprzeczności z art. 36 ust. 2 nie stoi również zapis § 20 ust. 2 statutu ustalający jako warunek przyjęcia kandydatury, zgodę kandydata wyrażoną ustnie w czasie Zebrania Wiejskiego lub na piśmie, w razie nieobecności kandydata. Nie do przyjęcia jest bowiem w demokratycznym państwie, aby bierne prawo wyborcze w odniesieniu do określonej osoby było realizowane bez jej zgody, czy też wbrew jej woli. Ustalenie w statucie dwóch różnych sposobów wyrażenia zgody umożliwia zaś kandydatowi wyrażenie jej w dogodny dla niego sposób i w żaden sposób nie ogranicza kręgu osób, którym przysługuje prawo kandydowania do organów sołectwa. W ocenie sądu nie można również zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż postanowienia § 20 i § 21 ust. 1 zaskarżonego statutu przyznają Zebraniu Wiejskiemu uprawnienia elekcyjne w odniesieniu do organów sołectwa. Nie stanowią one bowiem ani w sposób pośredni, ani też bezpośredni o tym, iż wyboru organów dokonuje Zebranie Wiejskie, lecz jak już wcześniej wskazano, określając zasady i tryb zgłaszania kandydatów, stanowią o sposobie dokonania zgłoszenia i wyrażenia zgody w trakcie Zebrania Wiejskiego. Zgłoszenie kandydata nie jest jednak tożsame z dokonaniem wyboru organu sołectwa. Zauważyć bowiem należy, iż do wyboru tego odnoszą się kolejne postanowienia rozdziału IV zaskarżonego statutu, określające sposób głosowania w głosowaniu tajnym. W ocenie Sądu one również nie naruszają przepisów prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wyboru komisji skrutacyjnej zauważyć trzeba, iż komisja ta nie jest organem sołectwa i jednocześnie żaden z przepisów ustawy nie stanowi, że do jej wyboru zastosowanie znajdują określone w art. 36 ust. 2 ustawy zasady prawa wyborczego, które w myśl tego przepisu bezwzględnie stosuje się tylko do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Dlatego też uznać należy, iż tryb i zasady wyboru komisji skrutacyjnej, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, mieszczą się w granicach regulacji statutowych. Stosownie do tego podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy w zakresie wyboru komisji skrutacyjnej, również uznać należało za bezzasadny. Zgodzić należy się w tym zakresie ze stanowiskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, iż z oczywistych względów nie jest możliwe powołanie do komisji skrutacyjnej osób nieobecnych podczas wyborów, gdyż niemożliwym byłoby ich przeprowadzenie. Mając na uwadze powyższe wobec stwierdzenia, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z prawem, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.