II SA/Op 559/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia z tytułu pracy przymusowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 31 maja 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. A. P. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie uprawnienia do świadczenia określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 87, poz. 395 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Swoje uprawnienie do świadczenia wywodził z wywózki (deportacji) wraz z rodzicami, w miesiącu maju 1945 r., z Ł. na Kaukaz do miejscowości B., a następnie w miesiącu czerwcu 1946 r. do M., skąd w roku 1947 nastąpiło przesiedlenie do S. We wniosku podał, że do Polski powrócił w październiku 1959 r., w ramach repatriacji. Dodał, iż ojciec pracował w latach 1946 – 1947 w kołchozie, jako kierowca, a od roku 1947, tj. w S. – w Instytucie Doskonalenia Zawodowego. Wskazał także na rodzaj, czas i miejsce wykonywania pracy przez matkę. Decyzją z dnia 31 maja 2013 r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując się na przepis art. 2 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1-2 i ust. 4 ustawy, odmówił przyznania dla A. P. wnioskowanego uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Organ wskazał na pojęcie deportacji zawarte w art. 2 pkt 2 ustawy, a następnie stwierdził, iż dołączone do akt dokumenty, w tym odpisy kart repatriacyjnych nie potwierdzają, kiedy i w jakich okolicznościach strona znalazła się na terytorium b. Związku Radzieckiego oraz czy była represjonowana w rozumieniu ww. ustawy, tj. wywieziona do pracy przymusowej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, A. P. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdził, że odmowa ta, to "jakaś makabryczna farsa". Oświadczył, że wszystkie dokumenty jakie posiadał zostały przekazane organowi. Dodał, że żadnych dokumentów na deportację ówczesne władze polskie i radzieckie nie dawały. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r., A. P. zażądał od organu przesłania zebranych dokumentów w jego sprawie, celem ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. W kolejnym piśmie z dnia 18 września 2013 r. zawarł polemikę w przedmiocie obywatelstwa, podniósł, że ubiegając się o dokumenty repatriacyjne należało ukryć pewne fakty, aby uzyskać pozwolenie na przyjazd do Polski, wskazał adres i okoliczności zamieszkiwania w Ł. przed wywózką, tj. do maja 1945 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał w dniu 30 września 2013 r. decyzję, nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 31 maja 2013 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w ramach przeprowadzonego postępowania zwrócił się do instytucji archiwalnych z prośbą o odnalezienie dokumentów dotyczących okoliczności opuszczenia Polski przez A. P. Jednakże, z Archiwum Akt Nowych uzyskano min.: kwestionariusze paszportowe wnioskodawcy i jego rodziców z 1958 r.; oświadczenie ojca wnioskodawcy z dnia 26 listopada 1958 r.; zaświadczenie z dnia 26 sierpnia 1958 r.; pisma A. P. i jego rodziców kierowane do Generalnego Konsulatu PRL w Kijowie. Dokumenty te poświadczają, że wnioskodawca opuścił swoje miejsce zamieszkania waz z rodzicami już w 1943 roku. Z oświadczenia zarówno A. P. jaki i rodziców wynika, że rodzina zaraz po wyjeździe z Ł. zamieszkała w S. na terenie ZSRR. Ponadto, przy rejestracji w Punkcie Repatriacyjnym w P. - na podstawie Paszportu Konsularnego Nr [...] wystawionego przez Konsulat Polski w Kijowie - wnioskodawca otrzymał od Pełnomocnika Rządu do Spraw Repatriacji kartę repatriacyjną [...]. Z kolei, A. P. składając wniosek o przyznanie świadczenia wskazał, że wraz z rodzicami w maju 1945 r. został aresztowany przez "przedstawicieli wojskowych władz śledczych polskich wraz z żołnierzami NKWD" i wywieziony z Ł. na teren ZSRR do m. B. (Kaukaz). W ocenie organu, strona nie przedłożyła jednak żadnych dowodów wskazujących, że została deportowana wraz z rodziną do pracy przymusowej, tj. podlegała represjom w rozumieniu przepisów ustawy. Dlatego też, zdaniem Kierownika Urzędu, A. P. nie wypełnił dyspozycji przepisu art. 4 ust. 1 ustawy, tj. nie przedłożył dowodów potwierdzających podleganie represjom w rozumieniu przepisów ustawy, stąd orzeczono o odmowie wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie żądanego świadczenia podkreślał, że rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, podjęte z naruszeniem postępowania dowodowego, z pominięciem wnioskowanych dowodów. Uznał, że niemożliwe jest, aby w jego sprawie "nie było żadnych dokumentów". Podkreślił także brak wywiadu z nim w tej sprawie, którego nie przeprowadził organ. W wyniku uwzględnionego wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r., referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu postanowił zwolnić skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowić dla skarżącego adwokata. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r., Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu poinformowała tut. Sąd, że pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącego wyznaczony został adwokat T. G. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego poparł skargę, uznając przy tym za konieczne uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, celem uzupełnienia postępowania dowodowego, w zakresie podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. Z uwagi na wnioski zawarte w skardze podkreślić trzeba, że z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią one kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje przejęciem sprawy administracyjnej w celu wydania końcowego rozstrzygnięcia. Funkcja tego sądu polega bowiem wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Oznacza to, że nie jest on uprawniony do podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków, w tym również zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję rozstrzygającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy i skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obiegu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym represją w rozumieniu tej ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium, na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 - 1945, bądź Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Przy czym dostrzec też należy, iż w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07 (LEX nr 531736) stwierdzono, że ustawodawca trafnie uznał, że wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dlatego też przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie w trybie omawianej ustawy, w sprawie przyznania świadczenia z tytułu deportacji, mają obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, w pierwszej kolejności - czy miała miejsce deportacja, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a następnie - czy skierowanie wnioskodawcy spełnia warunki uznania za deportację w rozumieniu ustawy i uzasadnia przyznanie świadczenia pieniężnego. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego o przebywaniu poza granicami kraju w wyniku deportacji w maju 1945 r., organ przyjął i uznał okoliczność przebywania skarżącego na terenie ZSRR już od 1943 r., jednocześnie organ stwierdził brak dokumentacji na okoliczność deportacji. W istocie, odmawiając wnioskowanego świadczenia przyjął, że skarżący bezsprzecznie przebywał na terenie b. Związku Radzieckiego, jednakże organ nie dokonał w tej sprawie oceny, czy miała miejsce deportacja skarżącego wraz z rodzicami w miesiącu maju 1945 r., z dotychczasowego miejsca zamieszkania w Ł. W przedstawionych wyżej okolicznościach organ uznał bezzasadność wniosku skarżącego. Dostrzec jednak trzeba, że oceniając sytuację dziecka (5 – 6 letniego), należy jej dokonać przez pryzmat losu rodziców, przez jednoznaczne ustalenie, że zostali oni deportowani do pracy przymusowej. W rozpoznawanej sprawie nie może uiść uwadze organu fakt, że skarżący urodził się dnia [...] 1940 r., a zatem w kontekście podnoszonej przez niego wywózki w maju w 1945 r., na teren b. Związku Radzieckiego, może być on uznany również za osobę deportowaną, na co wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 135/04, LEX nr 141484 oraz z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 277/12, LEX nr 1251999). W przypadku, gdyby organ ustalił, że miała miejsce deportacja, winien wziąć także pod uwagę, co często się zdarzało, że również małe dzieci musiały ciężko pracować pod groźbą kary. Pamiętać też trzeba, że świadczenie pieniężne przysługuje deportowanym osobom za pracę przymusową i stanowi przywilej o charakterze rekompensacyjnym, przyznanym określonej kategorii osób, który wynika wyłącznie z ustawy (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt Ts 71/98, LEX nr 33163). Ponadto, w judykaturze nie budzi też wątpliwości, że ustawową cechą istotną (relewantną) decydującą o przyznaniu świadczenia z tytułu represji, jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2012 r., II OSK 1256/11, LEX nr 11455580). W świetle poczynionych wyżej rozważań, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w stanie faktycznym sprawy doszło do uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), zwanej dalej K.p.a. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może prowadzić do dowolności. W rozpoznawanej sprawie dowody, na które powołuje się organ w żadnym stopniu nie odnoszą się do kwestii deportacji skarżącego wraz z rodzicami. Bezsprzecznie natomiast zebrane przez organ dokumenty potwierdzają powrót skarżącego do Polski w roku 1959, w ramach repatriacji. Nic też nie jest wiadomym w tej sprawie, chociaż organ tak przyjął, na jakiej zasadzie od 1943 r. skarżący przebywał z rodzicami w S. Brak jest również odniesienia się organu do zasygnalizowanej przyczyny i okoliczności, które spowodowały - zdaniem skarżącego – przymusową wywózkę wraz z rodzicami na Kaukaz, w maju 1945 r. Słusznie zatem skarżący zarzuca Kierownikowi Urzędu, że organ przemilczał, jak i nie odniósł się do dokumentów korespondencyjnych przedstawionych przez skarżącego w tej sprawie na okoliczność przebywania od 1945 r. na terenie b. Związku Radzieckiego i to z powodu - jak akcentuje - deportacji. Na zasadzie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., organ zobowiązany jest do wypowiedzenia się, czy wnioskowane dowody (pisma korespondencyjne) są pomocne, mają znaczenie w sprawie i ewentualnie podania, dlaczego je pominął. Brak w rozpoznawanej sprawie dogłębnej analizy okoliczności sprawy i dokonania ustaleń we wskazanym powyżej zakresie narusza także art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko w ten sposób przedstawiona ocena dowodów może być sprawdzona w toku postępowania instancyjnego oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do zacytowania regulacji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy, powołania się na fakt wystąpienia do instytucji archiwum, uzyskania potwierdzenia o repatriacji w 1959 r. oraz stwierdzenia braku udowodnienia przez skarżącego jego deportacji. Niemniej jednak dostrzec należy, że przeprowadzeniem całego i tylko z własnej inicjatywy postępowania dowodowego nie może być obarczony wyłącznie organ, przy biernym zachowaniu się strony. Także od wnioskodawcy, czyli inicjatora takiego postępowania ustawodawca oczekuje stosownego zachowania się w zakresie wyjaśnienia i ustalenia, czemu dał wyraz w wydanym na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy - rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie wymaganych dokumentów i dowodów potwierdzających rodzaj represji i okres jej trwania oraz szczegółowego trybu postępowania przy składaniu i rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 111, poz. 1300). W § 1 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że do wniosku (o przyznanie świadczenia) należy dołączyć dokumenty i inne dowody służące wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, potwierdzające fakty podlegania represjom (rodzaje, okres i miejsce), o których mowa w ustawie. Wskazano także rodzaje innych dokumentów, w przypadku stwierdzenia braku możliwości przedstawienia dokumentów przez wnioskodawcę, np. zeznania świadków. Jednakże zaakcentować przyjdzie, że inicjatywa strony, w przeprowadzeniu dowodu nie może być pomijana milcząco przez organ, w sytuacji, gdy na zasadzie art. 4 ust. 4 ustawy, w zakresie postępowania dotyczącego ustalenia lub odmowy przyznania świadczenia mają zastosowanie przepisy K.p.a. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należało, że w toku prowadzonego postępowania z wniosku skarżącego, nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 31 maja 2013 r. o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niezbędne będzie przede wszystkim wyjaśnienie, czy w przypadku skarżącego miało miejsce wywiezienie i czy stanowiło ono deportację w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit b ustawy. Rozpoznając ponownie wniosek strony o przyznanie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, Kierownik Urzędu powinien również uwzględnić wniosek skarżącego w przedmiocie złożenia zeznania, jak sam podaje "przeprowadzenia wywiadu". Tylko z prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy winno wynikać, czy skarżący wraz rodzicami został deportowany i czy wykonywali oni przymusową pracę. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 P.p.s.a.