II SA/Op 560/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 11 lipca 2007 r., nr IX/64/2007 w przedmiocie statutu sołectwa oddala skargę. W dniu 11 lipca 2007 r. Rada Gminy Chrząstowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę nr IX/64/2007, w sprawie nadania Statutu Sołectwu Dębie. W rozdziale IV uchwały, zatytułowanym: Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, w § 20 ust. 1 Rada postanowiła, iż kandydaci na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej mogą być zgłoszeni ustnie w trakcie Zebrania Wiejskiego (pkt 1) oraz pisemnie, uzyskując poparcie 10 – ciu mieszkańców Sołectwa (pkt 2). W § 20 ust. 2 uchwały, Rada wskazała, iż warunkiem przyjęcia każdej kandydatury jest zgoda kandydata wyrażona ustnie w czasie Zebrania Wiejskiego lub na piśmie, w razie nieobecności kandydata. Jednocześnie, w § 21 ust. 1 uchwały postanowiono o tym, iż wybory przeprowadza 3 osobowa komisja skrutacyjna, powołana spośród uczestników Zebrania Wiejskiego. Wojewoda Opolski, działając ma podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej zgłosił zarzut istotnego naruszenia prawa i - wskazując na powyższe - wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej jej § 20 i § 21 ust. 1. W uzasadnieniu podniósł, iż zapisy § 20 ust. 1 i ust. 2 uchwały, jako ograniczające ustne zgłaszanie kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, poprzez przyjęcie możliwości ustnego zgłoszenia kandydatów tylko na Zebraniu Wiejskim, uznać należy za sprzeczne z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdził ponadto, iż brak jest podstaw do ustanowienia przez Radę wymogu, aby pisemne zgłoszenie kandydata następowało po uzyskaniu przez niego poparcia dziesięciu mieszkańców sołectwa, który to warunek określony został w § 20 ust 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie zarzucił, iż wymóg taki stanowi formę ograniczenia liczby kandydatów. Wobec postanowień § 20 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały Wojewoda podniósł także, iż przyznają one Zebraniu Wiejskiemu charakter elekcyjny, co w sposób oczywisty uznać należy za sprzeczne z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał w tym zakresie, iż wykładnia art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, a nie organom sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Ponadto, za sprzeczne ze wskazanym ostatnio przepisem ustawowym należy uznać zawężenie kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze – w przypadku regulacji § 20 ust. 1 uchwały, oraz zawężenie uprawnienia w zakresie powoływania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego – w przypadku regulacji § 21 ust. 1 uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice, stojąc na stanowisku, iż zapisy § 20 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 Statutu Sołectwa Dębie nie naruszają art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, lecz wypełniają uprawnienia rady gminy zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając stanowisko Gminy, reprezentujący ją Wójt podniósł, iż zaskarżone zapisy uchwały nie regulują kwestii dotyczących kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej, lecz dotyczą kwestii organizacyjnych: terminu i formy zgłaszania kandydatów. Tym samym, nie zawierają one postanowień sprzecznych z treścią art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie, jak wyjaśniono, przewidziana możliwość zgłaszania kandydatów i wyrażania przez nich zgody na kandydowanie między innymi w trakcie Zebrania Wiejskiego, nie jest równoznaczna z wprowadzeniem jakiegokolwiek ograniczenia w zakresie kręgu osób uprawnionych do zgłaszania kandydatów oraz osób posiadających prawa wyborcze. Wymienione czynności nie są podejmowane przez Zebranie Wiejskie, a jedynie w trakcie odbywającego się Zebrania. W praktyce gwarantuje to obecność większej liczby mieszkańców uprawnionych do udziału w wyborach. Ponadto, przewidziana została możliwość pisemnego zgłaszania kandydatów, co zapewnia nieograniczoną możliwość skorzystania z uprawnień wyborczych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących udzielenia zgody przez kandydatów zauważono, że jest ona niezbędnym elementem każdej procedury głosowania, przy czym może być wyrażona ustnie w trakcie Zebrania, jak i w formie pisemnej. Co do zapisu uchwały o powołaniu komisji skrutacyjnej spośród członków Zebrania Wiejskiego stwierdzono natomiast, iż nie ogranicza on prawa wybierania Sołtysa i Rady Sołeckiej, bowiem z oczywistych względów nie jest możliwe powołanie do komisji skrutacyjnej osób nieobecnych podczas wyborów. W takim przypadku przeprowadzenie głosowania byłoby niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej P.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli pod kątem zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skargę wniósł do Sądu właściwy organ po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną, jednak przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności kwestionowanego aktu wykazała, iż nie jest on sprzeczny z prawem. W pierwszej kolejności odnotować należy, iż stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu Dębie jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Odnosi się do niej zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, według zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie. Delegację do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem – określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań jakie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, wskazując, iż akt ten określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanym przez radę gminy statucie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkuje zatem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia pominiętych elementów w odrębnej uchwale. Dodatkowego zauważania wymaga, iż z treści art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wszystkie kwestie określone w ust. 3 składają się na treść statutu. Zaskarżona uchwała nr IX/64/2007 Rady Gminy Chrząstowice, z dnia 11 lipca 2007 r., została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikająca z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kontrola jej legalności, dokonana przez Sąd, nie wykazała, by Rada Gminy naruszyła granice wskazanego upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, postanowienia przyjętego statutu nie są sprzeczne z prawem, w szczególności nie naruszają uprawnień mieszkańców Sołectwa Dębie. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można przyjąć, jak to wywodzi Wojewoda, iż zapisy § 20 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonego aktu, wypełniające uprawnienia Rady Gminy wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, są sprzeczne z art. 36 ust. 2 tej ustawy. Słusznie dostrzegł skarżący organ, że tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodzić należy się także z twierdzeniem, iż przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, iż czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle zauważyć trzeba, iż przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Przykładowo można podać, że prawodawca nie określił, w jakim trybie i w jakiej formie winno nastąpić zgłaszanie kandydatur, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów, tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym, oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym uznać zatem trzeba, iż wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa. Odnotowania też wymaga, że ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę. W tych okolicznościach, oceniając treść zapisów § 20 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonego statutu nie sposób przyjąć, iż wykraczają one poza granice upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz, że naruszają inne regulacje ustawowe. Przede wszystkim podnieść trzeba, iż wbrew zarzutom skargi postanowienia § 20 statutu nie regulują zasad prawa wyborczego w zakresie wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, lecz dotyczą procedury przeprowadzania wyborów. Nie odnoszą się zatem do samego wyboru organów, lecz poprzedzającego ten wybór etapu i określają formę oraz tryb zgłaszania kandydatur. Przyjęcie z kolei w tym zakresie, iż zgłoszenie kandydatów może nastąpić ustnie na Zebraniu Wiejskim, bądź pisemnie, po uzyskaniu poparcia dziesięciu mieszkańców sołectwa, nie ogranicza biernego prawa wyborczego, przyznanego na mocy art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nieograniczonej liczbie kandydatów. W żadnej mierze zapisy § 20 statutu nie ograniczają bowiem kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze, a wręcz umożliwiają realizację wynikającego z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienia do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed dokonaniem aktu wyborczego, poprzez wprowadzenie dwóch różnych sposobów zgłaszania kandydatów. Kompetencja do ustalania formy i trybu w jakim kandydatury winny być zgłaszane, jak już wcześniej zasygnalizowano, mieści się zaś w granicach swobody przyznanej radzie gminy w zakresie określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Jednocześnie zauważyć przyjdzie, iż w sprzeczności z komentowaną regulacją nie stoi również zapis § 20 ust. 2 statutu, uzależniający przyjęcie określonej kandydatury od zgody kandydata, wyrażonej ustnie w czasie Zebrania Wiejskiego lub na piśmie, w razie nieobecności kandydata. Nie do przyjęcia jest bowiem w demokratycznym państwie, aby bierne prawo wyborcze w odniesieniu do określonej osoby było realizowane bez jej zgody, czy też wbrew jej woli. Ustalenie w statucie dwóch różnych sposobów wyrażenia zgody umożliwia zaś kandydatowi wyrażenie jej w dogodnej dla niego formie i w żaden sposób nie ogranicza kręgu osób, którym przysługuje prawo kandydowania do organów sołectwa. W ocenie Sądu, nie można również zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż postanowienia § 20 i § 21 ust. 1 zaskarżonego statutu przyznają Zebraniu Wiejskiemu uprawnienia elekcyjne w odniesieniu do organów sołectwa. Nie stanowią one bowiem, ani w sposób pośredni, ani też bezpośredni o tym, iż wyboru organów dokonuje Zebranie Wiejskie, lecz jak już wcześniej wskazano, określając zasady i tryb zgłaszania kandydatów, regulują sposób dokonania zgłoszenia i wyrażenia zgody w trakcie Zebrania Wiejskiego. Zgłoszenie kandydata nie jest tożsame z dokonaniem wyboru organu sołectwa. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż do wyboru tego odnoszą się kolejne postanowienia rozdziału IV zaskarżonego statutu, określające sposób głosowania w głosowaniu tajnym. W ocenie Sądu one również nie naruszają przepisów prawa. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyboru komisji skrutacyjnej stwierdzić należy, iż komisja ta nie jest organem sołectwa i jednocześnie żaden z przepisów ustawy nie przewiduje, że do jej wyboru zastosowanie znajdują określone w art. 36 ust. 2 ustawy zasady prawa wyborczego, które w myśl tego przepisu bezwzględnie stosuje się tylko do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Dlatego też uznać trzeba, iż tryb oraz zasady wyboru komisji skrutacyjnej, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczą się w granicach regulacji statutowych. Stosownie do tego, podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie wyboru komisji skrutacyjnej, również uznać należało za bezzasadny. Zgodzić należy się w tym zakresie ze stanowiskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, iż z oczywistych względów nie jest możliwe powołanie do komisji skrutacyjnej osób nieobecnych podczas wyborów, gdyż niemożliwym byłoby ich przeprowadzenie. Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z prawem, na mocy art. 151 P.p.s.a., wniesioną przez Wojewodę skargę należało oddalić.