II SA/Op 562/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 11 lipca 2007r., nr IX/66/2007 w przedmiocie statutu sołectwa oddala skargę. W dniu 11 lipca 2007 r. Rada Gminy Chrząstowice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę nr IX/66/2007, w sprawie nadania Statutu Sołectwu Falmirowice. W uchwale tej, w rozdziale IV zatytułowanym "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej", w § 20 ust. 1 Rada postanowiła, iż Kandydaci na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej mogą być zgłaszani ustnie w trakcie Zebrania Wiejskiego (pkt 1) oraz pisemnie uzyskując poparcie 10 – ciu mieszkańców sołectwa (pkt 2). W § 20 ust. 2 uchwały, jako warunek przyjęcia każdej kandydatury, Rada wskazała zgodę kandydata wyrażoną ustnie w czasie Zebrania Wiejskiego lub na piśmie, w razie nieobecności Kandydata. Jednocześnie w § 21 ust. 1 postanowiono o tym, iż wybory przeprowadza 3 osobowa komisja skrutacyjna, powołana spośród uczestników Zebrania Wiejskiego. Pismem z dnia 23 października 2007 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jako organ nadzoru, Wojewoda Opolski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej jej § 20 i § 21 ust. 1. Powołując przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny podniósł, iż zapisy § 20 ust. 1 i ust. 2 uchwały, jako ograniczające ustne zgłaszanie kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, poprzez przyjęcie możliwości ustnego zgłoszenia kandydatów tylko na Zebraniu Wiejskim, uznać należy za sprzeczne z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy. Stwierdził ponadto, iż brak jest podstaw do ustanowienia przez Radę wymogu, aby pisemne zgłoszenie kandydata następowało po uzyskaniu przez niego poparcia dziesięciu mieszkańców sołectwa, który to warunek określony został w § 20 ust 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie zarzucił, iż wymóg taki stanowi formę ograniczenia liczny kandydatów. Wobec postanowień § 20 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały Wojewoda podniósł także, iż przyznają one Zebraniu Wiejskiemu charakter elekcyjny, co w sposób oczywisty uznać należy za sprzeczne z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał w tym zakresie, iż wykładnia art. 36 ust. 2 ustawy przesądza o tym, że prawo wybierania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, a nie organom sołectwa, jakim jest Zebranie Wiejskie. Stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy zarzucił ponadto zapisom § 20 ust. 2 i § 21 ust . 1 uchwały, iż naruszają one w istotnym stopniu powołany przepis również poprzez zawężenie kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze – w pierwszym przypadku, oraz zawężenie uprawnienia w zakresie powoływania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego – w drugim przypadku. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice stojąc na stanowisku, iż zapisy § 20 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 statutu sołectwa nie naruszają art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, lecz wypełniają uprawnienia rady gminy zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając stanowisko Gminy, reprezentujący ją Wójt wskazał, iż zaskarżone zapisy uchwały nie regulują kwestii dotyczących kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej, lecz dotyczą kwestii organizacyjnych: terminu i formy zgłaszania kandydatów. Nie zawierają one tym samym regulacji odmiennych od art. 36 ust. 2 ustawy. Jednocześnie, jak wyjaśniono, przewidziana możliwość zgłaszania kandydatów i wyrażania przez nich zgody na kandydowanie między innymi w trakcie Zebrania Wiejskiego, nie jest równoznaczna z wprowadzeniem jakiegokolwiek ograniczenia w zakresie osób uprawnionych do zgłaszania kandydatów, jak i osób posiadających prawa wyborcze. Wymienione czynności nie są przy tym podejmowane przez Zebranie Wiejskie, a jedynie w trakcie odbywającego się jego posiedzenia. W praktyce gwarantuje to obecność większej ilości mieszkańców uprawnionych do udziału w wyborach. Ponadto, przewidziana została możliwość pisemnego zgłaszania kandydatów, co zapewnia nieograniczoną możliwość skorzystania z uprawnień wyborczych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wyrażenia zgody przez kandydatów wskazano, że jest ona niezbędnym elementem każdej procedury glosowania, przy czym może być ona wyrażona tak w trakcie zebrania, jak i w formie pisemnej. Co do zapisu o powołaniu komisji skrutacyjnej spośród członków Zebrania Wiejskiego stwierdzono natomiast, iż nie ogranicza on prawa wybierania Sołtysa i Rady Sołeckiej, bowiem z oczywistych względów nie jest możliwe powołanie do komisji skrutacyjnej osób nieobecnych podczas wyborów. W takim przypadku przeprowadzenie glosowania byłoby niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej P.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Jednocześnie, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności odnotować należy, iż stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 11 lipca 2007 r., w sprawie nadania Statutu Sołectwu Falmirowice, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Odnosi się do niej zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, według zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych – w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 ustawy ustawodawca określił, zakres przedmiotowy unormowań jakie w bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, wskazując, iż akt ten określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy prowadzi do stwierdzenia, iż określając materię, pozostawioną do uregulowania radzie gminy w statucie jednostki pomocniczej, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 ustawy. O ile zatem użycie w nim przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, iż w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wskazuje na to, iż statut jednostki pomocniczej gminy musi regulować wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy zauważyć przy tym trzeba, iż wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść statutu. Stosownie do powyższego w zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, iż zaskarżony w niniejszej sprawie akt podjęty został w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 35 ust. 1 ustawy. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie naruszyła granic ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 ustawy, a postanowienia przyjętego statutu nie są sprzeczne z prawem, w szczególności zaś nie naruszają uprawnień mieszkańców sołectwa. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można tym samym przyjąć, iż zapisy § 20 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonego aktu, wypełniające uprawnienia rady gminy wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2, są sprzeczne z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie dostrzegł skarżący organ, tryb wyborów sołtysa i sady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodzić przy tym należy się z twierdzeniem, iż przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, iż czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, iż przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił np.: w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób glosowania na kandydatów tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy dostrzec zatem trzeba, iż wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę. Uwzględniając treść zapisów § 20 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonego statutu nie sposób zatem uznać, iż wykraczają one poza granice upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy oraz że naruszają inne regulacje ustawowe. Dostrzec przede wszystkim trzeba, iż wbrew temu co podniesiono w skardze postanowienia § 20 statutu nie regulują zasad prawa wyborczego w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, lecz mieszczą się w zakresie zasad przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Nie odnoszą się przy tym do samego wyboru organów, lecz poprzedzającego ten wybór etapu i określają formę oraz tryb zgłaszania kandydatur. Przyjęcie z kolei w tym zakresie, iż zgłoszenie kandydatów może nastąpić ustnie na Zebraniu Wiejskim, bądź pisemnie, po uzyskaniu poparcia dziesięciu mieszkańców sołectwa, nie ogranicza biernego prawa wyborczego, przyznanego na mocy art. 36 ust. 2 ustawy nieograniczonej liczbie kandydatów. W żadnej mierze zapisy § 20 statutu nie ograniczają bowiem kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze, a wręcz umożliwiają realizację wynikającego z art. 36 ust. 2 ustawy uprawnienia do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed dokonaniem aktu wyborczego, poprzez wprowadzenie dwóch różnych sposobów zgłaszania kandydatów, zależnie od ich wyboru. Kompetencja co do ustalania formy i trybu w jakim kandydatury winny być zgłaszane, jak już wcześniej zasygnalizowano mieści się zaś w granicach swobody przyznanej radzie gminy w zakresie określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy). Jednocześnie zauważyć przyjdzie, iż w sprzeczności z art. 36 ust. 2 nie stoi również zapis § 20 ust.2 statutu ustalający jako warunek przyjęcia kandydatury, zgodę kandydata wyrażoną ustnie w czasie Zebrania Wiejskiego lub na piśmie, w razie nieobecności kandydata. Nie do przyjęcia jest bowiem w demokratycznym państwie, aby bierne prawo wyborcze w odniesieniu do określonej osoby było realizowane bez jej zgody, czy też wbrew jej woli. Ustalenie w statucie dwóch różnych sposobów wyrażenia zgody umożliwia zaś kandydatowi wyrażenie jej w dogodny dla niego sposób i w żadnej mierze nie ogranicza kręgu osób którym przysługuje prawo kandydowania do organów sołectwa. W ocenie sądu nie można również zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż postanowienia § 20 i § 21 ust. 1 zaskarżonego statutu przyznają Zebraniu Wiejskiemu uprawnienia elekcyjne w odniesieniu do organów sołectwa. Nie stanowią one bowiem ani w sposób pośredni, ani też bezpośredni o tym, iż wyboru organów dokonuje Zebranie Wiejskie, lecz jak już wcześniej wskazano, określając zasady i tryb zgłaszania kandydatów, stanowią o sposobie dokonania zgłoszenia i wyrażenia zgody w trakcie Zebrania Wiejskiego. Zgłoszenie kandydata nie jest jednak tożsame z dokonaniem wyboru organu sołectwa. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż do wyboru tego odnoszą się kolejne postanowienia rozdziału IV zaskarżonego statutu, określające sposób głosowania w głosowaniu tajnym. W ocenie Sądu one również nie naruszają przepisów prawa. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyboru komisji skrutacyjnej zauważyć natomiast przyjdzie, iż komisja ta nie jest organem sołectwa i jednocześnie żaden z przepisów ustawy nie stanowi, że do jej wyboru zastosowanie znajdują określone w art. 36 ust. 2 ustawy zasady prawa wyborczego, które w myśl tego przepisu bezwzględnie stosuje się tylko do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Stąd uznać należało, iż tryb i zasady wyboru komisji skrutacyjnej, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, mieszczą się w granicach regulacji statutowych. Stosownie do tego podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy w zakresie wyboru komisji skrutacyjnej, również uznać należało za bezzasadny. Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z prawem, na mocy art. 151 P.p.s.a., wniesioną przez Wojewodę skargę należało oddalić.