II SA/Op 564/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska ( spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 11 lipca 2007 r. nr IX/68/2007 w przedmiocie statutu sołectwa oddala skargę. W dniu 11 lipca 2007 r. Rada Gminy Chrząstowice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę nr IX/68/2007, w sprawie nadania Statutu Sołectwu Niwki. W uchwale tej, w rozdziale IV zatytułowanym "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, w § 20 ust. 1 Rada postanowiła, iż Kandydaci na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej mogą być zgłaszani ustnie w trakcie Zebrania Wiejskiego (pkt 1) oraz pisemnie, uzyskując poparcie 10 – ciu mieszkańców sołectwa (pkt 2). W § 20 ust. 2 uchwały jako warunek przyjęcia każdej kandydatury Rada wskazała zgodę kandydata wyrażoną ustnie w czasie Zebrania Wiejskiego lub na piśmie, w razie nieobecności kandydata. Jednocześnie w § 21 ust. 1 postanowiono o tym, iż wybory przeprowadza 3 osobowa komisja skrutacyjna, powołana spośród uczestników Zebrania Wiejskiego. Pismem z dnia 23 października 2007 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jako organ nadzoru, Wojewoda Opolski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej jej § 20 i § 21 ust. 1. Powołując przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny podniósł, iż zapisy § 20 ust. 1 i ust. 2 uchwały, jako ograniczające ustne zgłaszanie kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, poprzez przyjęcie możliwości ustnego zgłoszenia kandydatów tylko na Zebraniu Wiejskim, uznać należy za sprzeczne z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy. Stwierdził ponadto, iż brak jest podstaw do ustanowienia przez Radę wymogu, aby pisemne zgłoszenie kandydata następowało po uzyskaniu przez niego poparcia dziesięciu mieszkańców sołectwa, który to warunek określony został w § 20 ust 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie zarzucił, iż wymóg taki stanowi formę ograniczenia liczby kandydatów. Wobec postanowień § 20 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały Wojewoda podniósł także, iż przyznają one Zebraniu Wiejskiemu charakter elekcyjny, co w sposób oczywisty uznać należy za sprzeczne z wola ustawodawcy wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał w tym zakresie, iż wykładnia art. 36 ust. 2 ustawy przesądza o tym, że prawo wybierania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, a nie organom sołectwa, jakim jest Zebranie Wiejskie. Stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy zarzucił ponadto zapisom § 20 ust. 2 i § 21 ust.1 uchwały, iż naruszają one w istotnym stopniu powołany przepis również poprzez zawężenie kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze – w pierwszym przypadku, oraz zawężenie uprawnienia w zakresie powoływania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego – w drugim przypadku. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice, stojąc na stanowisku, iż zapisy § 20 ust.1 pkt 1 oraz § 21 statutu sołectwa nie naruszają art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, lecz wypełniają uprawnienia rady gminy zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając stanowisko Gminy Wójt wskazał, iż zaskarżone zapisy uchwały nie regulują kwestii dotyczących kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w wyborach Sołtysa i Rady Sołeckiej, lecz dotyczą kwestii organizacyjnych: terminu i formy zgłaszania kandydatów. Nie zawierają one tym samym regulacji odmiennych od art. 36 ust. 2 ustawy. Jednocześnie, jak wyjaśnił przewidziana możliwość zgłaszania kandydatów i wyrażania przez nich zgody na kandydowanie między innymi w trakcie Zebrania Wiejskiego, nie jest równoznaczna z wprowadzeniem jakiegokolwiek ograniczenia w zakresie osób uprawnionych do zgłaszania kandydatów, jak i osób posiadających prawa wyborcze. Podkreślił, że wymienione czynności nie są przy tym podejmowane przez Zebranie Wiejskie, a jedynie w trakcie odbywającego się jego posiedzenia. W praktyce gwarantuje to obecność większej ilości mieszkańców uprawnionych do udziału w wyborach. Ponadto, przewidziana została możliwość pisemnego zgłaszania kandydatów, co zapewnia nieograniczoną możliwość skorzystania z uprawnień wyborczych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wyrażenia zgody przez kandydatów wskazał, że jest ona niezbędnym elementem każdej procedury głosowania, przy czym może być ona wyrażona tak w trakcie zebrania, jak i w formie pisemnej. Co do zapisu o powołaniu komisji skrutacyjnej spośród członków Zebrania Wiejskiego stwierdził, zaś, że nie ogranicza on prawa wybierania Sołtysa i Rady Sołeckiej, bowiem z oczywistych względów nie jest możliwe powołanie do komisji skrutacyjnej osób nieobecnych podczas wyborów. W takim przypadku przeprowadzenie głosowania byłoby niemożliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwaną dalej P.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego, jednakże z ww. względu skargę uznać należało za skuteczną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem. Na wstępie zaakcentować należy, iż stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżona uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 11 lipca 2007 r., w sprawie nadania Statutu Sołectwu Niwki, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Więc odnosi się do niej zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, według zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie. Delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca określił, zakres przedmiotowy unormowań jakie w szczególności powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, wskazując, iż akt ten winien określać w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, iż określając materię, pozostawioną do uregulowania radzie gminy w statucie jednostki pomocniczej, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 ustawy. O ile użycie w nim przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" bezspornie wskazuje, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wymaga, aby statut jednostki pomocniczej gminy regulował wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 cyt. ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy podkreślić należy, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść statutu. W świetle powyższego, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należy, iż zaskarżony w niniejszej sprawie akt podjęty został w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmując, zaś zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie naruszyła granic ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 tej ustawy, a postanowienia przyjętego statutu nie są sprzeczne z prawem, w szczególności nie naruszają uprawnień mieszkańców sołectwa. Odnosząc się do zarzutów skargi nie można przyjąć, jak to wywodzi Wojewoda, iż zapisy § 20 oraz § 21 ust. 1 zaskarżonego aktu, wypełniające uprawnienia Rady Gminy wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2, są sprzeczne z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda ma rację, że tryb wyborów sołtysa i sady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodzić przy tym należy się z twierdzeniem, iż przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, iż czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, iż przepis ten nie normuje wielu istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały uregulowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie zatem do treści art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa. Należy przy tym podkreślić, iż ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy statuującemu ten akt daleko idącą swobodę. Oceniając, zatem treść regulacji § 20 oraz § 21 ust.1 zaskarżonego statutu nie można uznać, iż wykraczają one poza granice upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy oraz że naruszają inne regulacje ustawowe. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż wbrew zarzutom skargi postanowienia § 20 statutu nie regulują zasad prawa wyborczego w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, lecz mieszczą się w zakresie zasad przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Nie odnoszą się przy tym do samego wyboru organów, lecz poprzedzającego ten wybór etapu, określając formę oraz tryb zgłaszania kandydatur. Przyjęcie zaś, iż zgłoszenie kandydatów może nastąpić ustnie na Zebraniu Wiejskim, bądź pisemnie, po uzyskaniu poparcia dziesięciu mieszkańców sołectwa, nie ogranicza biernego prawa wyborczego, przyznanego na mocy art. 36 ust. 2 ustawy nieograniczonej liczbie kandydatów. W żadnej mierze zapisy § 20 statutu nie ograniczają kręgu osób posiadających bierne prawo wyborcze, a wręcz umożliwiają realizację wynikającego z art. 36 ust. 2 ustawy uprawnienia do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed dokonaniem aktu wyborczego, poprzez wprowadzenie dwóch różnych sposobów zgłaszania kandydatów, zapewniając tym samym możliwość wyboru osobie uprawnionej do głosowania. Kompetencja co do ustalania formy i trybu w jakim kandydatury winny być zgłaszane, jak już wcześniej zasygnalizowano, mieści się w granicach swobody przyznanej radzie gminy w zakresie określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy). Nie jest również sprzeczne z art. 36 ust. 2 postanowienie § 20 ust. 2 statutu ustalające jako warunek przyjęcia kandydatury, zgodę kandydata wyrażoną ustnie w czasie Zebrania Wiejskiego lub na piśmie, w razie nieobecności kandydata. Nie do przyjęcia jest bowiem w demokratycznym państwie, aby bierne prawo wyborcze w odniesieniu do określonej osoby było realizowane bez jej zgody, czy też wbrew jej woli. Ustalenie w statucie dwóch różnych sposobów wyrażenia zgody umożliwia kandydatowi wyrażenie jej w dogodny dla niego sposób i w żaden sposób nie ogranicza kręgu osób, którym przysługuje prawo kandydowania do organów sołectwa. Zdaniem Sądu, nie można również zgodzić się z stanowiskiem Wojewody, że postanowienia § 20 i § 21 ust. 1 zaskarżonego statutu przyznają Zebraniu Wiejskiemu uprawnienia elekcyjne w odniesieniu do organów sołectwa. Nie stanowią one bowiem, ani w sposób pośredni, ani też bezpośredni o tym, iż wyboru organów dokonuje Zebranie Wiejskie, lecz jak już wcześniej odnotowano, określając zasady i tryb zgłaszania kandydatów, stanowią o sposobie dokonania zgłoszenia i wyrażenia zgody w trakcie Zebrania Wiejskiego. Zgłoszenie kandydata nie jest tożsame z dokonaniem wyboru organu sołectwa. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż do wyboru tego odnoszą się kolejne postanowienia rozdziału IV zaskarżonego statutu, określające sposób głosowania w głosowaniu tajnym, które również nie naruszają przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wyboru komisji skrutacyjnej zważyć trzeba, że komisja ta nie jest organem sołectwa i żaden z przepisów ustawy nie stanowi, iż do jej wyboru zastosowanie mają określone w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasady prawa wyborczego, które po myśli tego przepisu bezwzględnie stosuje się tylko do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Stąd tryb i zasady wyboru komisji skrutacyjnej, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, mieszczą się w granicach regulacji statutowych. Wobec tego podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy w zakresie wyboru komisji skrutacyjnej, również uznać należało za niezasadny. W świetle powyższych wywodów, na mocy art. 151 P.p.s.a., wniesioną przez Wojewodę, skargę należało oddalić.