II SA/Op 573/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Prószków na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów opinii sanitarnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz Gminy Prószków kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem datowanym na dzień 17 stycznia 2006 r. Gmina Prószków wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg i chodników oraz uzbrojenie terenu w rejonie ulicy [...] i [...] w P. w sieci wodociągową, kanalizacyjną i deszczową. W odpowiedzi na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu nr [...] z dnia 1.II.2006 r., wnioskodawca wyjaśnił, iż inwestorem inwestycji jest Gmina Prószków oraz wskazał, iż wniosek z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczy wydania uzgodnienia nt. potrzeby sporządzania i zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia. Pismem z dnia 24 lutego 2006 r. wnioskodawca przesłał uzupełniony wniosek o wyrażenie opinii na temat sporządzenia i zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg i chodników oraz uzbrojenia terenu w rejonie ulic [...] i [...] w P. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu wniósł o nie nakładanie na Burmistrza Miasta Prószków, obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg i chodników oraz uzbrojenie terenu w rejonie ulicy [...] i [...] w P. w sieci wodociągową, kanalizacyjną i deszczową. W uzasadnieniu organ podniósł, że Burmistrz Miasta Prószków przesłał do zaopiniowania w dniu 24.02.2006 r. wniosek dotyczący przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, zakwalifikowanego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56, 63, 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ przedstawił nadto zakres proponowanych prac i stwierdził, że na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu, nie oznaczając w osnowie decyzji strony wobec, której prowadzone było postępowanie, ustalił, iż za wydanie opinii sanitarnej dotyczącej budowy dróg i chodników oraz uzbrojenia terenu w rejonie ulic [...] i [...] należna jest opłata w wysokości 50,10 zł. W wyniku rozpoznania odwołania Gminy Prószków, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu do niej, iż część podniesionych przez odwołującego zarzutów jest zasadna, a dotyczy to w szczególności braków formalnych. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 104 Kpa, ustalił Burmistrzowi Miasta Prószków opłatę w wysokości 50,10 zł za czynności wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż Burmistrz Miasta Prószków wystąpił w dniu 17 stycznia 2006 r. i 10 lutego 2006 r. z wnioskiem o wydanie opinii przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Wydanie takiej opinii należy do działań państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego opisanego w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 wymienionej ustawy za czynności wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Organ przedstawił nadto w uzasadnieniu wyliczenie kosztów, na które składają się wynagrodzenie pracownika w wysokości 32 zł, wartość zużytych materiałów oraz narzut kosztów pośrednich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Prószków wskazując w nim, że w jej ocenie czynność opiniowania nie stanowi nadzoru zapobiegawczego, ale czynność współdziałania w trybie art. 107 Kpa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał, iż w ramach rozpatrywania odwołania stwierdzono, że opinia nie została wydana w trybie art. 106 Kpa; postanowienie nie zostało wydane na zasadach współpracy organów, lecz jako opinia do uzyskania, której zobowiązuje organ prowadzący postępowanie art. 51 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W świetle powyższego zdaniem organu za czynności wynikające z wymogów prawa, w ramach sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, którego zakres określa art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pobiera się opłatę wynikającą z kosztów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący - Gmina Prószków – wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając im naruszenie prawa, a to art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie Gminie Prószków ustosunkowania się do dokumentów zebranych w sprawie, art. 107 Kpa poprzez niewłaściwe oznaczenie stron postępowania, art. 106 Kpa poprzez błędne uznanie, iż wydanie opinii w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy-Prawo ochrony środowiska nie stanowi formy współdziałania określonej w art. 106 Kpa; art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez błędne przyjęcie, że wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest czynnością, o której mowa w art. 3 pkt 2 w/w ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że organ I instancji zawiadamiając Burmistrza Prószkowa o możliwości zapoznania się z aktami postępowania wyznaczył krótki 3-dniowy termin. Takie ograniczenie narusza art. 10 Kpa. Nadto zdaniem skarżącego w sprawie nastąpiło wadliwe oznaczenie strony postępowania, a to jako Burmistrza Prószkowa, w sytuacji, gdy burmistrz jest organem i nie może być stroną postępowania i nie był on wnioskodawcą w sprawie. Nadto organy obu instancji nie wykazały, dlaczego Burmistrz Prószkowa jest obowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych, a także obowiązaną do ponoszenia opłat. Skarżący wyraził nadto pogląd, że w świetle art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej możliwym jest jedynie uznanie, że czynność dokonana przez PPIS stanowiła opinię, a nie uzgodnienie, a opinia ta nie dotyczyła dokumentacji projektowej, a jedynie dotyczyła raportu o oddziaływaniu na środowisko. Opinia ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 oraz art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz w trybie art. 106 Kpa, co potwierdza wyrok WSA w Lublinie z 23 września 2004 r., syg. akt II S.A./Lu 1497/03; OŚP 2004/4/57. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodając nadto, że stroną postępowania była Gmina Prószków reprezentowana przez Burmistrza, na którego wystawiono decyzję opłatową i który jako organ będzie realizował zobowiązania, jakie w ramach prowadzonego postępowania zostaną nałożone na inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu... sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu wad może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna, bowiem być przeprowadzana kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność (min. czy zachodzi rażące naruszenie prawa, czy strona ma przymiot strony). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, iż nie odpowiada ona prawu. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 sierpnia 2006 r., którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], Nr [...], o ustaleniu Burmistrzowi Miasta Prószków opłaty w wysokości 50,10 zł za czynności wykonane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 Kpa. Stosownie do brzmienia tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje również pogląd, że podstawę interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny (tak m.in. wyrok NSA z 8.10.1987 r. IV SA498/87, GAP 1988, Nr 16). Na gruncie wykładni przepisu art. 28 Kpa wskazuje się zatem, że stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy też powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może bądź powinna być obarczona powinnością konkretnego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem skonkretyzowanym w indywidualnej decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organy obu instancji oznaczyły w osnowie decyzji jako stronę postępowania Burmistrza Miasta Prószków. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt (burmistrz- por art. 11a ust. 3 ustawy) jest organem wykonawczym gminy. Zatem wskazany w decyzji podmiot nie mieści się w dyspozycji art. 29 Kpa, zgodnie z którym stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne-również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wyliczenie to jest wyczerpujące i w zasadzie krąg ten nie może być rozszerzany, chyba, że istnieje ku temu jednoznaczne upoważnienie ustawowe. W doktrynie przyjmuje się pogląd, że jest to krąg podstawowy rodzajów podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami (por Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz B. Adamiak/ J. Borkowski, Warszawa 2004, s. 234). Stroną postępowania jest zatem ten kto może być podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym to gmina posiada osobowość prawną i ona też wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu. Zasada osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego należy do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej. Osobowość taka stanowi warunek sine quo non realizacji zadań przez gminę. Umożliwia ona gminie posiadanie majątku (mienia komunalnego), bez którego gmina nie mogłaby działać, ani też ponosić odpowiedzialności cywilnoprawnej za skutki swych działań. To właśnie gmina, a nie jej organ wykonawczy, mając osobowość prawną może być podmiotem praw i zobowiązań i to nie tylko majątkowych, ale także osobistych. Osobowość prawną posiada, zatem gmina jako taka, nie mają jej natomiast organy gminy, ani jej urząd (v. wyrok NSA z dnia 22.IX.1994 r., syg. akt S.A./Łd 73/94). Stąd też status prawny właśnie tej osoby prawnej winien być wskazany w decyzji administracyjnej organu I i II instancji. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Prawo reprezentowania gminy przez burmistrza na zewnątrz dotyczy zarówno sfery publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej i oznacza tylko i wyłącznie kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiającego prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny, a zatem podmiotem w niniejszej sprawie była Gmina Prószków reprezentowana jedynie przez Burmistrza. Dokonując oceny legalność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego należy stwierdzić, iż podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, a zatem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kompetencje zaś organu odwoławczego, w świetle zasady dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 Kpa), obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, a więc rozpatrzenia wszystkich żądań strony oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dostrzegając naruszenia prawa popełnione przez organ I instancji winien dążyć do ich wyeliminowania, a jeśli są to nieprawidłowości tego rodzaju, iż ich usunięcie jest niemożliwym winien podjąć decyzję o której stanowi art. 138 § 2 Kpa. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 1986 r., syg. akt II SA 1829/85, iż jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję organu I instancji również wydaje decyzję naruszającą prawo (por ONSA 1986, z.2, poz. 43). Zauważyć należy, iż prawidłowe oznaczenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji oznaczenie adresata decyzji administracyjnej, ma zasadnicze i fundamentalne znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony. Wadliwe oznaczenie strony równoznaczne jest w skutkach z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Niezależnie od powyższego zgodzić należy się ze skarżącym, iż wobec otrzymania dopiero w dniu 23 czerwca 2006 r. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a przede wszystkim wypowiedzenia się, co do dowodów zebranych w sprawie do dnia 27 czerwca 2006 r. w istocie został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Art. 10 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślenia na gruncie przedmiotowego sporu wymaga rozróżnienie formalnego i materialnego wymiaru prawa do obrony. I tak, formalne prawo do obrony to zespół norm prawnych, które gwarantują stronom możliwość podejmowania merytorycznej obrony ich stanowisk zaś obrona w znaczeniu materialnym to decyzja strony o korzystaniu z obrony formalnej, a także treść i trafność argumentacji merytorycznej. Z powyższego jasno wynika, że przestrzeganie przepisów składających się na obronę formalną stanowi obowiązek tylko dla organu, strona zaś w zakresie posiadanego prawa do obrony nie posiada żadnych obowiązków, a jedynie uprawnienia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.01.1999, III SA 979/98 nie publikowane czy z dnia 04.04.97, III SA1795/95 nie publikowane). Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi jedną z norm mieszczących się w ramach prawa do obrony formalnej. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji mają obowiązek umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów - a zatem umożliwić stronie podjęcie obrony materialnej. Odstąpienie od powyższego obowiązku możliwe jest tylko w sytuacjach wyjątkowych i wymaga utrwalenia oraz podania przyczyn poprzez adnotację uczynioną w aktach sprawy (w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała ani nie mogła mieć miejsca). Wedle utrwalonych w doktrynie i orzecznictwie poglądów wypełnienie przez organ administracji obowiązku opisanego w art. 10 § 1 kpa nie polega na wyznaczeniu stronie jakiegokolwiek terminu zapoznania się z aktami. Poprawne wykonanie przez organ obowiązku polega na wyznaczeniu stronie tylko takiego terminu zapoznania się z aktami postępowania, aby w rzeczywistości pozwalał on na przeczytanie akt oraz aby zawierał czas potrzebny na merytoryczne ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem jego obszerności i złożoności. A zatem zbyt późne powiadomienie o terminie zapoznania się z aktami narusza art. 10 § 1 kpa i przesądza o pominięciu strony w postępowaniu. Pominięcie zaś strony w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z czym skutkuje nieważnością decyzji. (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 10.12.97 I SA/Gd 409/96; Biuletyn Skarbowy 2/98 poz. 16 czy wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 20.04.00 I SA/Wr 2401/97 niepublikowane). Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że doręczenie stronie w dniu 23.06.2006 r. zawiadomienia o terminie czynności oznaczonym na dzień 27 czerwca 2006 r. jest sprzeczne z treścią art. 10 § 1 kpa, gdyż uniemożliwia zapoznanie i odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego, przez co rażąco narusza prawo. Wskazać należy również, iż treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania. Ustalenie przez organ przedmiotu i tym samym zakresu postępowania ma istotne znaczenie dla ochrony praw strony. W niniejszej sprawie Gmina Prószków reprezentowana przez Burmistrza kierowała do organu I instancji kilkakrotnie pisma w których w różny sposób określała przedmiot postępowania, stanowiący w ocenie organu podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. We wniosku datowanym na dzień 17 stycznia 2006 r. Gmina Prószków wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg i chodników oraz uzbrojenie terenu w rejonie ulicy [...] i [...] w P. w sieci wodociągową, kanalizacyjną i deszczową. W piśmie z dnia 10 lutego 2006 r. wskazywała, że uzupełnia wniosek o wydanie uzgodnienia nt. potrzeby sporządzania i zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, zaś w piśmie z dnia 24 lutego 2006 r. wnioskodawca wskazał, że uzupełniony wniosek dotyczy wyrażenia opinii na temat sporządzenia i zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg i chodników oraz uzbrojenia terenu w rejonie ulic [...] i [...] w P. W świetle powyższego zauważyć należy, iż w ramach dyspozycji przepisu art. 7 Kpa mieści się obowiązek organu do jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania. Lektura akt administracyjnych nie wskazuje natomiast, aby w niniejszej sprawie doszło do takiego ustalenia przedmiotu postępowania. Brak ustalenia w sposób precyzyjny przedmiotu postępowania administracyjnego powoduje niemożność dokładnego ustalenia i wyjaśnienia sprawy, a tym samym jej załatwienia mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por wyrok NSA w Warszawie z 2002.04.04, syg. akt I SA 2188/00; LEX nr 81741). Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wynika z art. 152 P.p.s.a., zaś co do punktu 3 z dyspozycji art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.