II SA/Op 587/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery tymczasowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035), przydzielił M. K. kwaterę tymczasową w P. przy ul. [...] nr [...]. Kwatera ta, składała się z następujących pomieszczeń: pokoju o pow. 15,18 m²; pokoju z aneksem kuchennym o pow. 12,24m²; łazienki z wc o pow. 6,07m². W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z oświadczenia mieszkaniowego, z dnia 14 lutego 2007 r., wynikało, że M. K. nie posiada lokalu mieszkalnego, stąd przydzielenie kwatery tymczasowej jest zasadne. Do decyzji dołączona została umowa najmu opisanej wyżej kwatery tymczasowej, jako załącznik Nr 1. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. podnosząc, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przydziela się strażakowi, na jego pisemny wniosek, lokal mieszkalny albo kwaterę tymczasową. Oświadczył, że nigdy nie składał wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a zatem decyzja I instancji nie jest zgodna z prawem. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O., powołując się na art. 83 ust. 5 pkt 3 lit. a i ust. 6 w związku z art. 76 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96 poz. 667 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie przydziału kwatery tymczasowej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w wyznaczonym terminie do podpisania umowy najmu na wskazany lokal nie doszło, ponieważ w dniu 10 września 2007 r. wpłynęła odmowa jego przyjęcia. Organ stwierdził, że nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż "lokal mieszkalny jako kwatera tymczasowa odpowiada wszelkim wymogom sanitarno - technicznym, które określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych." Dodał, że z treści art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, wynika, że "równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak: odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust.7." Organ odwoławczy podkreślił, że Komendant Powiatowy PSP w N., "...mając na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszom PSP w formie rzeczowej zobowiązany był do przydzielenia wolnego lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej)." W ocenie organu, w pierwszej kolejności należało zatem podjąć działania zmierzające do zapewnienia funkcjonariuszowi mieszkania, czemu dał wyraz organ I instancji przydzielając ten lokal. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniósł M. K. Przywołał treść decyzji organu I instancji i podkreślił, że odmówił przyjęcia kwatery, bowiem nie zwracał się o jej przydzielenie. Uznał, że organ odwoławczy rozpoznając jego odwołanie naruszył prawo. Zaznaczył, że jest zatrudniony w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w N. i w związku z odmową przydzielonej kwatery Komendant Powiatowy uznał, że nie należy się skarżącemu równoważnik. Skarżący, powołując się na przepis art. 74 ustawy wskazał, że ustawodawca posługuje się dwoma pojęciami tj. lokalem mieszkalnym i kwaterą tymczasową, natomiast organ odwoławczy używa tych pojęć zamiennie, podczas gdy do tych dwóch różnych określeń przywiązuje się inne znaczenie. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przyznaje, że przydzielona została skarżącemu kwatera tymczasowa, zaś dokonaną odmowę odnosi do lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego, skoro przydzielono mu kwaterę to odmówił jej przyjęcia, bez obawy o konsekwencje z art. 78 ust.2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tymczasem organ odwoławczy uznał, że "był to lokal mieszkalny" i w związku z tym pozbawiono go możliwości otrzymania równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że skarżącemu chodzi o konsekwencje związane z odmową przyjęcia kwatery tymczasowej, przyznanej przez organ I instancji "przy ulicy [...] w N.", usytuowanej na terenie budynku Komendy Powiatowej PSP. Organ wywiódł, że zgodnie z art. 76 ust. 5 i 7 ustawy, "prawo strażaka do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby – realizuje się również przez przydzielenie kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej Straży – o ile odpowiada normom technicznym jako lokal mieszkalny, a przede wszystkim przysługującym strażakowi normom zaludnienia." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu uznać należało, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, nie odpowiadają przepisom prawa. Powstała w niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy spełnienia przesłanek do przyznania strażakowi - funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej - kwatery tymczasowej, o której mowa w art. 74 ust. 2 i art. 76 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy podzielił zajęte stanowisko w sprawie przydzielenia kwatery tymczasowej skarżącemu, akcentując, że lokal ten spełnia normy zaludnienia oraz posiada należyty stan techniczny i sanitarny. Stosownie do powyższych stwierdzeń, w pierwszej kolejności wskazać należy na zasadę wynikającą z art. 74 ust. 1 ustawy, stanowiącą, iż strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Odstępstwo od powyższej zasady przewidziano w sytuacji, jeżeli w miejscowości, w której strażak mianowany na stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości (art. 74 ust. 1a ustawy). Przy czym możliwość przydzielenia strażakowi mianowanemu kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej PSP, na czas pełnienia służby, ustawodawca ograniczył tylko i wyłącznie do miejscowości, w której znajduje się jednostka stanowiąca miejsce stałego pełnienia obowiązków służbowych (miejsca zatrudnienia) strażaka. Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia użycie w art. 74 ust. 1a ustawy sformułowania "w tej miejscowości". Stąd przez wskazanie "tej miejscowości" należy rozumieć wyłącznie miejscowość, określoną w akcie mianowania strażaka. Odnotować zatem przyjdzie, że z przytoczonego przepisu art. 74 ust. 1 i 1a ustawy wynika, iż prawo strażaka do lokalu mieszkalnego realizuje się poprzez przydzielenie strażakowi mianowanemu lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej, albo kwatery tymczasowej na okres pełnienia służby w tej miejscowości. W świetle przywołanych wyżej przepisów należy przyjąć, iż w kwestii uprawnienia strażaka mianowanego na stałe, ustawodawca przewidział dwa sposoby zrealizowania prawa strażaka do lokalu mieszkalnego oraz jeden do kwatery tymczasowej. Odmiennie natomiast została uregulowana sytuacja strażaka w służbie przygotowawczej, który w myśl art. 74 ust. 2 ustawy, może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Definicję legalną "miejscowości pobliskiej" zawiera art. 74 ust. 3 ustawy. Dla dalszych rozważań w rozpoznawanej sprawie zaakcentować warto, iż analiza przepisów rozdziału 8 ustawy zatytułowanego "Mieszkania strażaków w służbie państwowej" wskazuje, że ustawodawca w tych przepisach posługuje się dwoma pojęciami, a to pojęciem lokalu mieszkalnego oraz pojęciem kwatery tymczasowej. Pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi, używanymi zamiennie przez ustawodawcę, o czym świadczy m.in. redakcja powołanego wyżej przepisu art. 74 ust. 1 i 1a, a także przepisy art. 76, art. 78, art. 80 i art. 81 ustawy. Ponadto z treści art. 76 ust. 7 ustawy wynika, że lokal mieszkalny albo kwaterę tymczasową przydziela się strażakowi na jego pisemny wniosek składany do organów, o których mowa w art. 83 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035), zwanego dalej rozporządzeniem, wzór wniosku o przydział lokalu mieszkalnego określa załącznik nr 1, natomiast wzór wniosku o przydział kwatery tymczasowej określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Z brzmienia art. 76 ust. 7 ustawy wynika, iż w obu przypadkach tj. ubiegania się o lokal mieszkalny lub o kwaterę tymczasową czynności skutkujące wszczęcie postępowania powinny być podjęte przez uprawnionych strażaków i powinny być dokonane na odpowiednim wniosku, określonym w § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Skoro z przywołanych wyżej przepisów wynika, że wszczyna się postępowanie na wniosek, dlatego też organy wymienione w art. 83 ust. 5 ustawy, są związane tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań. Na zasadzie art. 83 ust. 5 ustawy rozstrzygnięcie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oraz przydziału kwatery tymczasowej następuje w formie decyzji administracyjnej, a zatem omawiana sprawa przydziału jest przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że organy orzekały o przyznaniu kwatery tymczasowej dla strażaka zamieszkałego poza miejscem zatrudnienia. Dla oceny zaskarżonej decyzji wspomnieć należy, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) organu I i II instancji były sformułowane w taki sposób, że nie było wątpliwości, czego one dotyczyły, jakie uprawnienie zostało przyznane strażakowi zatrudnionemu w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w N. Z treści decyzji organu I instancji oraz dołączonej umowy do tej decyzji wyraźnie wynika, że przydział dotyczył kwatery tymczasowej położonej w P. przy ul. [...] nr [...]. Wyjaśnienie przyjętego rozstrzygnięcia powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, które stanowi jej integralną część (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Niewyjaśnianie bowiem wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA/ 96/98 – LEX nr 41681). Podkreślić należy, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, zasad wynikających z przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Oznacza to, że organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 199 8r., I SA/Lu 21/98 – LEX nr 34147). Mając na uwadze powyższe wymogi procedury administracyjnej należy odnotować, iż postępowanie w sprawie przydzielenia kwatery tymczasowej odbywa się na wniosek, wg wzoru stanowiącego zał. Nr 2 do rozporządzenia, złożony przez uprawnionego strażaka (art. 76 ust. 7 ustawy). Organ I instancji w lakonicznym uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazuje na wniosek skarżącego w sprawie przydzielenia kwatery tymczasowej, zaś organ odwoławczy pomija milczeniem zarzut skarżącego zawarty w odwołaniu, w którym oświadczył, że "nigdy nie składał wniosku o przydział kwatery." O ile organ I instancji, w przypadku gdyby dysponował wnioskiem, mógłby tę okoliczność pominąć w uzasadnieniu, to już obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza tych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234). Ponadto zauważyć należy, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji muszą znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Wymaganie to nie zostaje spełnione, gdy organ powołuje się na dokument niedołączony do akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie, z lektury akt nie wynika, aby organ wszczął postępowanie administracyjne na wniosek skarżącego o przydział kwatery. Organy orzekające wprawdzie powołują się na "oświadczenie mieszkaniowe" skarżącego, jednakże taki dokumentem nie zastępuje wniosku w przypisanej prawem formie (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Jeżeli organ, uznał owe oświadczenie mieszkaniowe za wniosek, to powinien temu dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Sąd zauważa, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest wspomnianego oświadczenia majątkowego. Na marginesie można jedynie wspomnieć, że na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego, zapadają rozstrzygnięcia w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont albo brak lokalu mieszkalnego przez strażaka. Reasumując kwestię wniosku o przydział kwatery, przyjdzie stwierdzić, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji tej okoliczności faktycznej, mogącej mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.). Kolejnym elementem, który nie został wskazany przy rozstrzyganiu sprawy przez organ administracji to okoliczność statusu prawnego strażaka, a mianowicie, czy był on mianowany na stałe, czy też skarżącemu przysługiwał status strażaka w służbie przygotowawczej. Określenie statusu prawnego strażaka jest niezbędną okolicznością, bowiem status ten wyznacza przysługujące z mocy ustawy prawo do mieszkania (lokalu mieszkalnego lub kwatery), a pośrednio określa również miejscowość, w której może być realizowane powyższe prawo. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I i II instancji w tej kwestii się nie wypowiadał. Opisane zaniechanie powoduje naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto, brak wskazania okoliczności faktycznych w tej materii uniemożliwia Sądowi sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, w tym dochowania przysługujących skarżącemu norm powierzchniowych mieszkania i jego standardu. W uzasadnieniu bowiem należy dokonać oceny przyjętego i wynikającego z materiału dowodowego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa (art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Dodać także trzeba, że skoro organ nie przyznał kwatery tymczasowej w miejscowości, w której skarżący pełni służbę, to przyznając ją w innej miejscowości, w niniejszej sprawie w P., należało w decyzji wskazać, czy miejscowość tę należy traktować za "miejscowość pobliską", o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy. Pamiętać zaś trzeba, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, ale w wyjątkowej sytuacji dopuszcza się przydzielenie takiemu strażakowi kwatery tymczasowej, ale tylko w miejscowości, w której pełni on służbę (art. 74 ust. 1a ustawy). Odnotować również przyjdzie, że w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wskazał na status prawny skarżącego, poprzez wypowiedź, że "strażakowi służby stałej" organ przydzielił kwaterę tymczasową "przy ulicy [...] w N." Jednakże, w takiej formie, to znaczy, wyjaśnienie treści decyzji, czy też jej uzupełnienie lub sprostowanie w odpowiedzi na skargę strony do sądu administracyjnego nie jest prawnie skuteczne ( por. wyrok NSA z 14 grudnia 1999 r., III SA 1756/99 – LEX nr 47228). Biorąc pod uwagę opisane wyżej uchybienia należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 przywołanej ustawy proceduralnej. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wyjaśnienia wszystkich kwestii związanych z wszczęciem postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu i ustalenia przesłanek do zrealizowania przysługującego prawa do lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i przepisami normującymi postępowanie dowodowe.