II SA/Op 589/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Olesna z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Olesna z dnia [...], nr [...], o wymeldowaniu E. S. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w O. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 22 lutego 2006 r. B. S. wystąpiła do Burmistrza Olesna o wymeldowanie E. S., podając, że w roku 2002 opuścił on miejsce stałego pobytu i obecnie prawdopodobnie przebywa za granicą. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 28 lutego 2006 r., wraz z opartym o przepis art. 50 K.p.a. wezwaniem do złożenia wyjaśnień w terminie do 14 marca 2006 r., przesłane przez organ B. S. oraz E. S. na adres ul. [...] w O., odebrane zostało przez każdego adresatów za pisemnym pokwitowaniem. W toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji przesłuchani zostali świadkowie: A. S. (w dniu 9 marca 2006 r.) i M. P. (w dniu 19 kwietnia 2006 r.), która oświadczyła, że E. S. mieszka wraz z nią w lokalu przy ulicy [...] w O. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 19 kwietnia 2006 r., powołując się na przepis art. 50 K.p.a., wezwał E. S. do stawienia się celem złożenia wyjaśnień, przy czym wezwanie to nie zostało odebrane przez skarżącego i zostało przez Pocztę zwrócone nadawcy. Pismem z dnia 1 czerwca 2006 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Komendy Powiatowej w Oleśnie o podjęcie interwencji w celu ustalenia miejsca pobytu E. S., a po uzyskaniu odpowiedzi, że E. S. mieszka i przebywa w miejscu czasowego zameldowania w O. przy ul. [...], wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o wymeldowaniu E. S. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w O. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania ustalono, iż sporny lokal jest mieszkaniem spółdzielczym, którego najemcą jest B. S., będąc w nim zameldowana wraz z byłym mężem – E. S. oraz dwoma synami i córką, przy czym w okresie od 10 lutego 2003 r. do 10 lutego 2004 r. E. S. był zameldowany na pobyt czasowy w O. przy ulicy [...] m [...] u M. P. B. S. wskazała, że były mąż wyprowadził się z domu w roku 2002 i było to działanie dobrowolne, natomiast syn przewiózł jego rzeczy do mieszkania M. P., gdzie zostały odebrane przez E. S. Ponadto podała, że były mąż nie przychodzi do spornego lokalu ani w nim nie nocuje, co potwierdził również syn – A. S. Organ przytoczył treść przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wskazał, iż - w jego ocenie - zaistniała przesłanka faktycznego opuszczenia lokalu, gdyż E. S. w spornym lokalu nie przebywa, swoje sprawy życiowe skoncentrował w innym miejscu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Poza tym organ stwierdził, że opuszczenie lokalu nastąpiło dobrowolnie, chociaż nie można wykluczyć przymusu psychicznego, jednak E. S. nie skorzystał z postępowania prawnego zmierzającego do przeciwdziałania przeszkodom w korzystaniu z lokalu stanowiącego dotąd miejsce stałego zameldowania. Poza tym podkreślił konieczność zapewnienia zgodności zapisów ewidencji ludności ze stanem rzeczywistym, podając, że rejestracja ewidencji ma odzwierciedlać miejsce pobytu obywatela, a nie fikcję. Od powyższej decyzji odwołał się E. S., stwierdzając, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność i nie może być wykonana, gdyż naruszono interes strony w toku postępowania, a nadto wydana została bez podstawy prawnej z naruszeniem przepisów. Zarzucił nieprawdziwość oświadczeń składanych przez byłą żonę, podając, iż urządzała ona liczne awantury prowokując do rękoczynów i podkreślając, że wbrew swej woli został wyrzucony przez nią z miejsca pobytu stałego. Podniósł również, że ze spornego lokalu nie mógł zabrać swoich rzeczy, gdyż zastał zmienione zamki w drzwiach, a za kilka dni niektóre jego rzeczy zostały wyrzucone pod drzwiami mieszkania M. P., gdzie obecnie przebywa. Poza tym stwierdził, że wbrew twierdzeniom Burmistrza nie był wielokrotnie zawiadamiany do składania wyjaśnień i otrzymał tylko jedno zawiadomienie, na które się stawił. Zakwestionował stwierdzenia organu co do dobrowolności opuszczenia mieszkania i zerwania wszelkich z nim stosunków, jak również zasadność zastosowania w jego przypadku art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wskazując, że ust. 4 tego przepisu wyraźnie mówi o zwolnieniu od obowiązku wymeldowania się. Nadto wskazał, iż przeglądając w urzędzie zebrany materiał dowodowy stwierdził nieprawidłowości w zeznaniach osób występujących w sprawie, jak również w składanych dokumentach. Podniósł też, że urząd nie chciał mu wydać uwierzytelnionych odpisów postaci kopii lub sporządzonych notatek, czym naruszono art. 73 § 1 K.p.a., a tym samym wazny interes strony. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, ustosunkowując się do dowodów zebranych w toku jego trwania. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem E. S. odnośnie braku udziału w postępowaniu, powołując się na zawarte w odwołaniu stwierdzenie, z którego wynika, że zostały mu udostępnione akta do wglądu oraz że zapoznał się z ich treścią. Organ uznał, iż fakt niezamieszkiwania E. S. w miejscu stałego zameldowania potwierdziła zarówno kontrola meldunkowa przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji, jak i wyjaśnienia M. P., a także zeznania syna – A. S., który potwierdził, że ojciec wyprowadził się dobrowolnie, a on sam pomagał mu w przeniesieniu rzeczy na ulicę [...] Organ odwoławczy podzielił prawidłowość przyjętej przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej wymeldowania, określonej w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wskazując, że ustawodawca jednoznacznie określił jaki stan faktyczny daje organowi podstawę do wymeldowania osoby z pobytu stałego w drodze decyzji administracyjnej. Poza tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędną interpretację przez odwołującego przepisu art. 15 ust. 4 tej ustawy, wskazując, iż dotyczy on pobytu czasowego, natomiast osoba, która nie powróciła do miejsca pobytu stałego, a nadal przebywa w innym miejscu, jest zobowiązana tam zameldować się, gdyż niedopełnienie tego obowiązku jest naruszeniem kodeksu wykroczeń i podlega karze grzywny lub nagany. Ponadto organ podkreślił porządkowy charakter ustawy o ewidencji ludności, wskazując na utrudnienia, jakie może stwarzać utrzymywanie fikcji zameldowania. W skardze na powyższą decyzję E. S. wniósł o jej uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości z jego udziałem. Zarzucił, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie brał on udziału w postępowaniu i nie mógł wypowiedzieć się w sprawie ani przejrzeć zebranego materiału dowodowego. Przyznał, że dokumenty te zostały mu wprawdzie udostępnione, ale już po wydaniu decyzji administracyjnej. Zarzucił również, że naruszono art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż organ oparł się na dowodach i zeznaniach świadków, które okazały się fałszywe. Podniósł, że syn A. zeznał nieprawdę, wprowadzając organ w błąd odnośnie świadczonej mu pomocy w przeniesieniu rzeczy na ulicę [...], gdyż niektóre rzeczy zostały przez syna przyniesione i wyrzucone na wycieraczkę. Ponownie wskazał, że nie chciał się wymeldować ze spornego lokalu ale został z niego usunięty lub inaczej ujmując – wyrzucony na bruk przez B. S. W końcowej części skargi wskazał, że na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i dlatego stwierdza jej nieważność, wnosząc przy tym w oparciu o art. 157 § 2 K.p.a. o "wszczęcie na żądanie strony postępowania ze względu iż naruszony został ważny interes społeczny i wadę prawną". Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podając, że skarżącemu przez organ pierwszej instancji zostały udostępnione do wglądu akta i zapoznał się z ich treścią, co wskazał w odwołaniu, jednak nie złożył żadnych istotnych dla sprawy wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Treść ostatnio powołanego przepisu determinuje kolejność, w jakiej powinna być przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło. O ile przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uwarunkowane są wpływem naruszenia na wynik sprawy, to określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przesłanka naruszenia prawa, dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie zawiera takiego wymogu. Oznacza to, że stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej obliguje Sąd do uchylenia decyzji bez względu na to, czy naruszenie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tego powodu w pierwszej kolejności Sąd powinien przeprowadzić badanie właśnie pod kątem stwierdzenia, czy nie występuje któraś z przesłanek do wznowienia postępowania, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a. albo wskazana w art. 145a § 1 K.p.a. Dokonując takiej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy procedury administracyjnej, tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu statuowanej w art. 10 K.p.a. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania oraz umożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Zapewnienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Przeprowadzenie natomiast postępowania w sprawie bez niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu daje bezwarunkową podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 647). Analogicznie, tj. jako podstawa do wznowienia postępowania, oceniane jest również naruszenie przez organ obowiązków wynikających z art. 79 K.p.a. (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 409). Należy przy tym podnieść również, że uchybienie procesowe, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z reguły nie może zostać konwalidowane w toku postępowania odwoławczego, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 K.p.a. Z tego względu w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 K.p.a. i uchylić decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Przenosząc wyżej zaprezentowane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd - przede wszystkim - uwzględnił okoliczność, że organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, nie przeprowadził postępowania z udziałem A. S. oraz zaniechał wezwania go do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, E. S. osobiście odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z wezwaniem do złożenia wyjaśnień, skierowane na adres ul. [...] w O. Wezwanie w trybie art. 50 K.p.a. zostało ponowione pismem z dnia 19 kwietnia 2006 r., skierowanym już jednak na ustalony w toku postępowania adres zamieszkania przy ul. [...] w O., które to wezwanie nie zostało przez skarżącego odebrane, po czym organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w O. W aktach sprawy brak jest dowodu, by przed wydaniem tej decyzji organ pierwszej instancji wezwał E. S., na któryś ze znanych organowi adresów, do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Wezwanie takie można ocenić jako ostatnią szansę strony na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Nie ulega wątpliwości, że E. S. został w toku postępowania przed organem pierwszej instancji pozbawiony tego, zagwarantowanego przez ustawodawcę, uprawnienia, co wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Już tylko powyższa okoliczność przesądza o wadliwości decyzji organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego, wskazać jednak jeszcze przyjdzie, że nie jest to jedyna dostrzeżona przez Sąd wadliwość, stanowiąca przesłankę do wznowienia postępowania. Nie można nie zauważyć, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przesłuchani zostali świadkowie, w szczególności A. S., przy czym z lektury akt wynika, że organ pierwszej instancji uchybił wynikającemu z art. 79 K.p.a. obowiązkowi zawiadomienia strony o miejscu i terminie przesłuchania, czym uniemożliwił skarżącemu czynny udział w przeprowadzeniu tego dowodu i zadawanie świadkowi pytań. Przedłożona Sądowi dokumentacja nie zawiera dowodów, by do skarżącego, na adres, pod którym zawiadomienie z dnia 28 lutego 2006 r. o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone, organ pierwszej instancji kierował jakiekolwiek zawiadomienie o terminie przesłuchania wraz z pouczeniem o prawie zadawania pytań i składania wyjaśnień. Tych wadliwości nie może sanować fakt, że skarżący został przez organ skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz jednocześnie wezwano go do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 K.p.a., który to przepis nie przystaje do treści art. 79 K.p.a. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wyraźnie należy rozróżnić obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażający się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, od obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie to takie, w którym uwzględniono oba te elementy. W tym kontekście nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżący brał udział w postępowaniu, skoro zapoznał się z udostępnionymi mu do wglądu aktami sprawy. Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę w świetle art. 10 K.p.a., zważywszy, że E. S. zapoznał się z aktami sprawy już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, okoliczność, że E. S. nie był zawiadamiany ani o przeprowadzanych w toku postępowania dowodach ze świadków ani nie był wzywany do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, należy uznać za przypadek niezawinionego przez skarżącego niedopuszczenia go do udziału w postępowaniu pierwszej instancji. Odmienne stanowisko w tym zakresie organu odwoławczego, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, skutkowało tym, że organ ten rozpoznał merytorycznie sprawę i oparł swe rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zamiast zastosować przepis art. 138 § 2 K.p.a., o czym była mowa na wstępie. Wskazane dotychczas uchybienia przepisom procedury, stanowiące przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkują koniecznością uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, objętej kontrolą z mocy art. 135 P.p.s.a. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i – wobec wyeliminowania z obiegu prawnego wszystkich wydanych w sprawie decyzji - sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku B. S. z dnia 22 lutego 2006 r. po przeprowadzeniu postępowania przy zapewnieniu czynnego w nim udziału wszystkich jego stron oraz wydania decyzji, w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej. Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, czyni zbędnym dalsze badanie tych samych aktów pod względem ich zgodności z prawem materialnym. Okoliczności te zwalniają również Sąd od ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi. Zarzuty te będą bowiem jeszcze przedmiotem oceny w toku postępowania przed organem administracji postępowaniu, a także przyszłej decyzji tego organu. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku uzasadnia art. 152 P.p.s.a. Odstąpiono od orzekania o zwrocie kosztów postępowania, gdyż skarżący, będąc pouczony o tym uprawnieniu, oświadczył, że nie wnosi o ich zasądzenie.