II SA/Op 590/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N. odmówił asp. W. Z. wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 września 2007r. W punkcie drugim decyzji stwierdził, że traci moc decyzja Nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia 7 marca 2007r., w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N. decyzją z dnia 7 marca 2007r., Nr [...], przyznał asp. W. Z. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Z uwagi jednak na fakt, że w zasobach mieszkaniowych KP PSP w N. był niezasiedlony lokal mieszkalny – kwatera tymczasowa w P. przy ulicy [...], decyzją z dnia 15 maja 2007r., Nr [...], postanowił przyznać tę kwaterę funkcjonariuszowi W. Z. Funkcjonariusz odmówił przyjęcia tejże kwatery, a tym samym wobec treści art. 78 pkt 2 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w związku z bezzasadną odmową przyjęcia przyznanego lokalu mieszkalnego, utracił on prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odwołanie od tej decyzji złożył W. Z. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w zakresie objętym tą decyzją. Odwołujący wskazał, iż nie zgadza się z decyzją, bowiem spełnił przesłanki ustawowe upoważniające go do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem odwołującego się nie polegają na prawdzie twierdzenia dotyczące tego, że otrzymał lokal mieszkalny w N. lub pobliskiej miejscowości. W dniu 15 maja 2007r. przydzielono mu decyzją z dnia 15 maja 2007r. kwaterę tymczasową w P., której przyjęcia odmówił. W ocenie odwołującego się odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej nie jest podstawą do odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż ustawodawca wymienia rodzaje pomieszczeń w art. 74 ust. 1a ustawy i przypadki ich przydziału. Bezzasadna odmowa przyjęcia tylko jednego z nich i to tylko w postaci lokalu mieszkalnego powoduje skutek w postaci utraty prawa do równoważnika pieniężnego. Nadto odwołujący się zauważył, że w sprawie winny zapaść dwa rozstrzygnięcia, a to najpierw w postaci wyeliminowania decyzji dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a dopiero po jego uprawomocnieniu winna zostać wydana decyzja o zaprzestaniu jego wypłaty. [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania oraz stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż skarżący pomija fakt, iż utrzymana została w mocy decyzja Komendanta Powiatowego PSP w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego zwanego kwaterą tymczasową na terenie jednostki organizacyjnej. Zauważył także organ, iż skarżący złożył wniosek o przydział kwatery tymczasowej i zgodnie z art. 76 ust. 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej Komendant Powiatowy PSP w N. przydzielił mu kwaterę tymczasową. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniósł W. Z. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 oraz art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez rozstrzygniecie dwóch zagadnień jedną decyzją. Wskazując na powyższe skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia poniesionych kosztów postępowania. W złożonej skardze skarżący podkreślił, że nie przydzielono mu lokalu mieszkalnego, lecz kwaterę tymczasową i to nieznajdującą się na terenie miejscowości, w której pełni służbę. W związku z powyższym wobec brzmienia art. 74 ustawy o PSP odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej, położonej w P., a nie w N. i to na terenie zamkniętym, nie stanowi podstawy do przyjęcia, że bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego. Organ zaprzestał jednak wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego mylnie przyjmując, że pojęcie lokalu mieszkalnego jest równoznaczne z pojęciem kwatery tymczasowej. [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że prawo strażaka do lokalu mieszkalnego, w świetle art. 76 ust. 1 i 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej realizuje się poprzez przydzielenie lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej. Przydzielenie kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej PSP ma jedynie to znaczenie, iż następuje na czas pełnienia służby w tej jednostce. Organ stwierdził jednocześnie, że miejscowość [...] z uwagi na odległość od miejsca pełnienia służby przez strażaka, to jest w miejscowości [...], spełnia pojęcie miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy o PSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], który działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...], Nr [...], o odmowie wypłaty asp. W. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 września 2007r. oraz utracie mocy decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia 7 marca 2007r., w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona prawu. Na wstępie zauważyć należy, iż wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 K.p.a. rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Stąd też organ II instancji nie dostrzegając wad postępowania przed organem I instancji sam dopuszcza się naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 96, poz. 667 ze zm.), zwanej dalej ustawą, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Strażak mianowany na stałe może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego ( ust. 1a art. 74 ustawy). Z przytoczonego przepisu art. 74 ust. 1 i 1a ustawy wynika, zatem że prawo strażaka do lokalu mieszkalnego realizuje się poprzez przydzielenie strażakowi mianowanemu lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej, albo kwatery tymczasowej na okres pełnienia służby w tej miejscowości. Ustawodawca przewidział, zatem dwa sposoby zrealizowania prawa strażaka do lokalu mieszkalnego oraz jeden do kwatery tymczasowej. Przy czym możliwość przydzielenia strażakowi mianowanemu kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej PSP, na czas pełnienia służby ograniczył tylko i wyłącznie do miejscowości, w której znajduje się jednostka stanowiącą miejsce stałego pełnienia obowiązków służbowych (miejsca zatrudnienia) strażaka. Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia użycie przez ustawodawcę sformułowania "w tej miejscowości". Tą miejscowością jest, zatem tylko i wyłącznie miejscowość, w której strażak na stałe i zgodnie z aktem mianowania go na stanowisko służbowe ma określone stanowisko i miejsce pełnienia służby ( art. 33 pkt 1 ustawy). Analiza przepisów rozdziału 8 ustawy zatytułowanego "Mieszkania strażaków w służbie państwowej" wskazuje, że ustawodawca w tych przepisach posługuje się dwoma pojęciami, a to pojęciem lokalu mieszkalnego oraz pojęciem kwatery tymczasowej. Pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi, używanymi zamiennie przez ustawodawcę, o czym świadczy m.in. redakcja przepisu art. 74 ust. 1 i 1a, art. 76, art. 78, art. 80, art. 81 ustawy. Strażakowi mianowanemu na stałe, stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy, przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem treści art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 76 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 74 ust. 1 i 1a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W niniejszej sprawie organ II instancji pomimo zarzutów zawartych w treści odwołania nie rozważył ich i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji poprzestał li tylko na stwierdzeniu, że skarżący złożył wniosek o przydział kwatery tymczasowej, a skoro zatem odmówił jej przyjęcia to zasadnie organ I instancji przyjął, że była to odmowa bezzasadna. Brak zaś oceny, czy odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej w innej miejscowości ([...]) niż miejscowość pełnienia służby ([...]) była zasadna, czy też nie. Brak wszechstronnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz jego analizy narusza zasady postępowania administracyjnego dotyczące ponownego rozpoznania i rozpoznania sprawy. Stan faktyczny sprawy jest w istocie niesporny, a wiąże się on z odmową wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego skarżącemu, wobec odmowy przyjęcia przez niego kwatery tymczasowej przyznanej mu na terenie jednostki organizacyjnej w innej miejscowości niż miejscowość pełnienia służby. Organ II instancji, zatem rozpoznając sprawę winien dokonać oceny prawnej faktów ustalonych w sprawie i wskazać, jakie przyczyn legły u podstaw uznania, że odmowa przyjęcia przez skarżącego kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej PSP w miejscowości [...], a więc innej miejscowości niż miejscowość pełnienia służby skarżącego, jest bezzasadna. Organ II instancji winien wskazać także w uzasadnieniu decyzji na konkretny przepis prawa, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a który zezwala, w jego ocenie, na przyjęcie, że odmowa zasiedlenia przez strażaka kwatery tymczasowej przyznanej mu w innej miejscowości niż miejsce pełnienia służby stanowi podstawę do wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zauważyć, przy czym należy, iż stosownie do brzmienia art. 74 ust. 2 ustawy tylko i wyłącznie strażak w służbie przygotowawczej może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z lektury zaś akt administracyjnych płynie wniosek, że skarżący nie jest strażakiem w służbie przygotowawczej. Tego faktu organ II instancji nie rozważył i nie dokonał jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy nie naprawił błędów organu I instancji, a wręcz odwrotnie, uznał dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego za prawidłową i skwitował to krótko w uzasadnieniu swej decyzji. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję organu II instancji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż w jednej decyzji niedopuszczalnym jest stwierdzenie utraty uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz zamieszczenie orzeczenia o wstrzymaniu wypłaty tegoż równoważnika przytoczyć należy w tym zakresie pogląd wyrażony przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2001r., syg. akt I SA 600/00, iż utrata uprawnień przez strażaka do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powoduje automatycznie z mocy prawa wstrzymania tego świadczenia. Decyzja jest tym aktem, który stwierdza, że strażak utracił uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i nie może go otrzymywać. O ile więc organ orzekający w sprawie ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że strażak utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika, to winien w rozstrzygnięciu decyzji dać temu wyraz i jednocześnie orzec o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją (por. LEX nr 54544). Tego typu rozstrzygnięcie zapadło w zaskarżonej decyzji w punkcie 2 i nie narusza ono prawa. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz.U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.