II SA/Op 593/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie NSA Jerzy Krupiński WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Domaszowice z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXXIV/225/06 w przedmiocie statutu sołectwa 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie w jakim przepis powyższy dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej, 2) stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 8 i pkt 11, § 27 ust. 2 i 3, § 28 ust. 1 i 3, § 29 ust. 1, § 31 ust. 2, § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały 3) określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 i 2 wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu 28 czerwca 2006 r. Rada Gminy Domaszowice, podjęła na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwałę Nr XXXIV/229/06, w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Dziedzice. Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda Opolski, na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej ustawą. W skardze z dnia 22 sierpnia 2006 r., Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, dotyczącej następujących przepisów: § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków; § 13 ust. 2 pkt 8; § 13 ust. 2 pkt 11; § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz § 27 ust. 2, § 27 ust. 3, § 28 ust. 1 i 3, § 29 ust. 1, § 31 ust. 2 i § 43 ust. 1 - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przepisie § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały, Rada ustaliła, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy m. in. wybór sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Powyższe powtórzono w treści § 25 ust. 1 uchwały. Wojewoda stwierdził, że regulacja taka narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy, w myśl którego sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Podkreślił, że wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Stąd, prawo to nie przysługuje organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, osoby uprawnione do głosowania wybierają poszczególnych członków rady sołectwa, a nie radę sołecką. Redakcja przepisu art. 36 ust. 2 ustawy nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", uprawniającego radę gminy do odmiennego kształtowania podmiotów posiadających czynne prawo wyborcze w sołectwie. Organy gminy, regulujące podstawowe problemy ustrojowe, zobowiązane są do przestrzegania zgodności aktów prawa miejscowego z prawem i dlatego, nie mogą wprowadzać w uchwałach zapisów odmiennych od ustawowych, gdyż prawo nie pozostawia radzie gminy pełnej swobody przy kształtowaniu pozycji jednostki pomocniczej. Z tego względu, zakwestionowane zostały także przepisy § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1, 31 ust. 2 uchwały, które przekazały zebraniu wiejskiemu nieprzewidziane dla tego organu kompetencje. W § 13 ust. 2 pkt 8 uchwały, Rada przyjęła zapis stanowiący o wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego do powoływania doraźnych komisji. Jednakże zapis ten, w ocenie skarżącego został podjęty bez podstawy prawnej. W ustawie bowiem, brak jest jakiegokolwiek przepisu upoważniającego radę gminy do decydowania w statucie sołectwa o istnieniu tego rodzaju komisji. W art. 35 ust. 3 ustawy, określono katalog zagadnień, jakie powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej gminy i z treści tego przepisu, nie można wnioskować, aby rada gminy mogła powołać do funkcjonowania całkiem nową strukturę, którą stanowiłyby doraźne komisje. Ustawodawca bowiem, jednoznacznie określił w art. 36 ustawy, jakie podmioty są organami sołectwa i tylko do nich mogą odnosić się przyjmowane w statucie sołectwa regulacje. W § 13 ust. 2 pkt 11 uchwały postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy określanie sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność gminy, przekazanych sołectwu do zarządzania i korzystania oraz określanie sposobu przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła. Organ nadzoru natomiast stwierdził, ze zapis powyższy narusza prawo poprzez przekazanie kompetencji do określenia zakresu, sposobu zarządzania i korzystania z przekazanego jednostce mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła organowi nieuprawnionemu, tj. zebraniu wiejskiemu. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, iż jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Z przywołanego wyżej przepisu wynika, że sposób korzystania z przekazanego jednostce mienia oraz zakres przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła określa rada gminy w statucie, zatem nie może ona przenieść tego uprawnienia na zebranie wiejskie. W § 28 ust. 1 uchwały stanowi się, że "Dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność na Zebraniu Wiejskim co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa". Zdaniem skarżącego, Rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy, wprowadzając próg frekwencji. Podobnie w § 28 ust. 3 uchwały, nawiązując do określonego wyżej quorum, wymaganego dla stwierdzenia ważności wyborów, Rada działała bez podstawy prawnej. Zapis § 43 ust. 1 uchwały, w ocenie organu nadzoru pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 ustawy, który określa, że kierownikiem urzędu jest wójt, pełniący także funkcję pracodawcy. Dlatego też, wójtowi przysługuje uprawnienie powierzania zadań pracownikom urzędu, w tym również i skarbnikowi gminy, a nie radzie gminy. Wynika to także z treści art. 4 pkt. 2 a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 42, poz. 1593 ze zm.), który określa, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dokonuje wójt gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Domaszowice uznał ją za zasadną, podnosząc, że Rada Gminy Domaszowice podjęła w dniu 29 września 2006 r. uchwałę, która uwzględniła zarzuty organu nadzoru. W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2007 r., pełnomocnik organu nadzoru oświadczył, iż zarzuty skargi dotyczące przepisów § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust.1 i § 31 ust. 2 uchwały, odnoszę się do pełnej ich treści a nie tylko do niektórych wyrazów z tych przepisów. Ponadto, dołączył rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 listopada 2006 r., nr PN.III-SJ-0911-1-189/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 29 września 2006 r., na którą powołał się w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Domaszowice. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Przy czym, przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Organem nadzoru w niniejszej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy) i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze, zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 ustawy, zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, w drodze skargi do sądu administracyjnego. Po myśli art. 85 ustawy, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzedzić należy istotną uwagą, dotyczącą wynikającej z art. 54 § 3 P.p.s.a., możliwości uwzględnienie skargi w całości przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Akt wydany bowiem, w trybie tego przepisu zastępuje akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Uchylenie bądź zmiana uchwały przez organ gminy nie w każdym przypadku czyni postępowanie administracyjne (nadzorcze) bezprzedmiotowym i konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, bowiem uchwała, na która powołał się organ w odpowiedzi na skargę została zakwestionowana przez Wojewodę Opolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 listopada 2006r., nr PN.III-SJ-0911-1-186 stwierdził jej nieważność. Ponadto redakcja uchwały "uwzględniającej zarzuty" z dnia 29 września 2006r., odnosi się wyłącznie do stanowiska organu nadzoru zawartego w skardze, nie ingerując jednak w żądnym stopniu, w treść zaskarżonej uchwały. Tym samym, pomimo jej podjęcia i akceptacji dla stanowiska organu nadzoru, nie doszło do wyeliminowania z obiegu prawnego żadnego z zakwestionowanych zapisów uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Ta okoliczność czyni uzasadnionym przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd, mimo uwzględnienia skargi w całości uchwałą Rady Gminy Domaszowice z dnia 29 września 2006r., nr XXXV/245/06. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, należy w pierwszej kolejności odnotować, iż została ona podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy, który stanowi, że "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy, w sposób jednoznaczny przesądza o charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej. Według bowiem art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych...". Statut jednostki pomocniczej jest zatem aktem prawa miejscowego. Stąd, dla poszczególnych jednostek pomocniczych, statut uchwalany jest odrębną uchwałą. Przy czym, należy zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02 - (LEX nr 166989), z którym identyfikuje się skład orzekający, iż "Narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego". Zasadniczymi zarzutami, jakie skierował organ nadzoru pod adresem uchwały dotyczącej Statutu Sołectwa Dziedzice, w zakresie objętym wskazanymi w skardze przepisami, było zawężenie i zmodyfikowanie uregulowań ustawowych. Z takim stwierdzeniem, w ocenie Sadu należy się zgodzić. Rada Gminy Domaszowice w § 13 ust. 2 pkt 1 oraz w § 25 ust. 1 przyjęła wyłączną kompetencję organu sołectwa - zebrania wiejskiego - w zakresie wyboru sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych członków rady sołeckiej. Takie uregulowanie stoi w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy, który w sposób kompletny reguluje zasady, wedle których wybierani są sołtys i członkowie rady sołeckiej. Przepis ten nie ogranicza kręgu uprawnionych, posiadających czynne prawo wyborcze, do osób obecnych na zebraniu wiejskim, będącym organem uchwałodawczym w sołectwie. Przydanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w przepisie rangi statutowej, w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy, nadającym zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ustawa nie zawiera przy tym zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Analogiczny zarzut należy postawić przepisowi § 31 ust. 2 uchwały, który dotyczy procedury głosowania na zebraniu wiejskim (rozumianym w tej uchwale jako organ sołectwa) w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Z podobnych względów sprzeczny z ustawą jest zapis § 27 ust. 2 i 3 uchwały, zawężający krąg osób posiadających bierne prawo wyborcze w zakresie wyboru na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej, do kręgu osób zgłoszonych na zebraniu wiejskim przez osoby obecne na takim zebraniu. Ustawa w sposób wyraźny w art. 36 ust. 1 przyznaje bierne prawo wyborcze nieograniczonej liczbie kandydatów, z czego można wywodzić uprawnienie do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed aktem wyborczym spośród wszystkich uprawnionych. Konsekwencją stwierdzenia sprzeczności z prawem powyższych regulacji jest konieczność wyeliminowania z porządku prawnego, ustanowionego zaskarżoną uchwałą przepisu § 29 ust. 1 uchwały, który zawęża uprawnienia w zakresie powołania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Również brak jest podstaw prawnych dla ustanawiania quorum wyborczego dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej (członków rady sołeckiej) na zebraniu wiejskim, i z tego względu należało wyeliminować z porządku prawnego przepis § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Narusza również przepisy prawa regulacja § 13 ust. 2 pkt 8 statutu, zawierająca subdelegację dla zebrania wiejskiego w zakresie powoływania doraźnych komisji, a tym samym zlecania im przez ten organ określonych doraźnych zadań. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji, bez pozostawienia jednostce swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre nałożone w statucie obowiązki. Organizację i zakres działania sołectwa ustala właściwa rada gminy odrębnym statutem, jednakże musi to czynić w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 238/92 ONSA z 1992 r., nr 2-4, poz. 82). Narusza tę zasadę przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot, usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Zakaz takiej regulacji wynika z art. 36 ust. 1 tej ustawy, według którego organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa natomiast wspomaga rada sołecka. Redakcja tego przepisu nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", który umożliwiłby radzie gminy odmiennie kształtować organy sołectwa i ich kompetencje. Przepis § 13 ust. 2 pkt 11 uchwały, zawiera regulację dotyczącą przyznania do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego określenia sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność gminy, przekazanych sołectwu do zarządzania i korzystania oraz sposobu przeznaczania dochodów uzyskanych z tego źródła. Zakreślony organowi uchwałodawczemu sołectwa margines swobody we wskazanym zakresie pozostaje w sprzeczności z art. 48 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ten ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Brzmienie tego przepisu w sposób jednoznaczny implikuje, aby to organ stanowiący gminy określił w statucie zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego. Przeniesienie kompetencji przynależnych z mocy ustawy organowi stanowiącemu gminy na organ sołectwa nie wydaje się możliwe nawet w sytuacji, gdy ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie możliwości przekazania jednostce pomocniczej związanych z tym uprawnień. Innymi słowy - właściwa rada gminy może przekazać jednostce pomocniczej niczym nieograniczony zarząd i korzystanie z mienia komunalnego, jednak nie ma podstaw prawnych do scedowania na organ uchwałodawczy sołectwa, swoich własnych uprawnień do określenia zasad zarządu i korzystania z mienia komunalnego. Takie naruszenie właściwości przez organ stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu uchwały. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż analogicznie na gruncie procedury administracyjnej, naruszenie przepisów o właściwości organów stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tak samo należy ocenić przepis § 43 ust. 1 uchwały, którym wprowadzono kontrolę finansową działalności organów sołectwa przez skarbnika gminy. Sprawa zakresu czynności, w tym obowiązków poszczególnych pracowników urzędu gminy należy do jego kierownika, czyli do wójta. W tej mierze przepisy ustawy nie przewidują dla rady gminy jakichkolwiek kompetencji, a w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Stąd, odmienne uregulowanie w tym zakresie, w zaskarżonej uchwale należało uznać za sprzeczne z prawem. Ponadto, warto odnotować, iż brak jest podstaw do wyeliminowania niektórych wyrazów z treści uchwały. W świetle przepisu art. 91 ust. 1 ustawy, w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie utrwalił się pogląd o możliwości stwierdzania nieważności uchwały w określonej części (wyrok NSA z 26 czerwca 1996 r., sygn. I SA/Wr 627/96 – Wspólnota z 1997 r., nr 21, str. 26; P. Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", wyd. LexisNexis, Warszawa 2006 r., str. 179). Nie oznacza to jednak przyzwolenia na ingerowanie w treść poszczególnych norm prawnych zawartych w uchwale. Ingerencji taka prowadziłaby do stworzenia zupełnie nowej normy prawnej, odmiennej od tej, jaką uchwalił właściwy organ jednostki samorządowej. Zarówno bowiem organ nadzoru jak i sąd administracyjny w ramach swych uprawnień kontrolnych nie posiadają kompetencji samodzielnego stanowienia czy też poprawiania przepisów prawa miejscowego, a do tego w rzeczy samej sprowadzałoby się przeredagowanie poszczególnych przepisów w drodze eliminowania pojedynczych słów określonej normy, uchwalonej przez organ stanowiący jednostki samorządowej. Z opisanych wyżej względów, Sąd stwierdził nieważność przepisów § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 w całości. Mając na uwadze powyższe, na mocy 147 § 1 P.p.s.a, orzeczono jak w punkcie 2 i 3 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.