II SA/Op 594/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Teresa Cisyk Sędziowie NSA Jerzy Krupiński WSA Ewa Janowska – spr Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Domaszowice z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXXIV/226/06 w przedmiocie statutu sołectwa 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim przepis powyższy dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej, 2) stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 8 i pkt 11, § 27 ust. 2 i 3, § 28 ust. 1 i 3, § 29 ust. 1, § 31 ust. 2, § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały 3) określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 i 2 wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda Opolski powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2003 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Domaszowice nr XXXIV/226/06 z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Polkowskie, z powodu istotnego naruszenia prawa, w części dotyczącej: - § 13 ust. 2 pkt 1, w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, - § 13 ust. 2 pkt 8, - § 13 ust. 2 pkt 11, - § 25 ust. 1, w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej, - § 27 ust. 2 wyrazów "obecni na Zebraniu Wiejskim," - § 27 ust. 3 wyrazów "na Zebraniu Wiejskim," - § 28 ust. 1 i 3, - § 29 ust. 1, wyrazów "Zebrania Wiejskiego", - § 31 ust. 2 wyrazów, "Wiejskim", - § 43 ust. 1. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały Rada ustaliła, że do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy m.in. wybór Sołtysa, Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Powyższe powtórzono w treści § 25 ust. 1 uchwały. Regulacja taka narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl, którego sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 omawianej ustawy przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, mających status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionych do głosowania. Prawo to nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy osoby uprawnione do głosowania wybierają poszczególnych członków rady sołectwa, a nie radę sołecką. W ocenie organu nadzorczego, redakcja przepisu art. 36 ust. 2 ustawy nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", uprawniającego radę gminy do odmiennego kształtowania podmiotów posiadających czynne prawo wyborcze w sołectwie. Skarżący wskazał na art. 44 Konstytucji RP, który nakłada na organy gminy, regulujące podstawowe problemy ustrojowe, obowiązek bezwzględnego przestrzegania zgodności prawa miejscowego z prawem. W ramach realizacji tego obowiązku organy gminy nie mogą wprowadzać w uchwałach zapisów odmiennych niż ustawowe. Prawo, zatem, nie pozostawia radzie gminy pełnej swobody przy kształtowaniu pozycji jednostki pomocniczej. Z tego względu zakwestionowano także przepisy § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust., § 31 ust. 2 uchwały, które przekazały zebraniu wiejskiemu, nieprzewidziane dla tego organu kompetencje do powoływania doraźnych komisji. Natomiast w § 13 ust. 2 pkt 8 uchwały, Rada przyjęła zapis stanowiący o wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego do powoływania doraźnych komisji. Zapis ten został podjęty bez podstawy prawnej. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest jakiegokolwiek przepisu upoważniającego radę gminy do decydowania w statucie sołectwa o istnieniu tego rodzaju komisji. W art. 35 ust. 3 ustawy określono katalog zagadnień, jakie powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej gminy. Z treści tego przepisu stanowiącego, że rada gminy powinna uregulować organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, nie można wnioskować, że rada gminy może powoływać do istnienia całkiem nową strukturę, którą stanowiłyby doraźne komisje. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 36 cyt. ustawy, jakie podmioty są organami sołectwa i tylko do nich mogą się odnosić przyjmowane w statucie sołectwa regulacje. W § 13 ust. 2 pkt 11 uchwały postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy określanie sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność gminy, przekazanych sołectwu do zarządzania i korzystania oraz określanie sposobu przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła. Zapis ten, w ocenie skarżącego, narusza prawo poprzez przekazanie kompetencji do określenia zakresu, sposobu zarządzania i korzystania z przekazanego jednostce, mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła – organowi nieuprawnionemu, t. j. zebraniu wiejskiemu. W art. 48 ust. 1 ustawy ustalono, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Ze wskazanego przepisu ustawy wynika wyraźnie, że sposób korzystania z przekazanego jednostce mienia oraz zakres przeznaczenia dochodów uzyskanych za tego źródła określa rada gminy w statucie. Nie można powyższego pozostawić do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego. Ponieważ to rada gminy jest właściwa w sprawach uchwalania statutów, które mają regulować powyższe zagadnienia i nie może ona przenieść tego uprawnienia na zebranie wiejskie. W § 28 Rada Gminy uchwaliła, że "Dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność na Zebraniu Wiejskim, co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa". Wprowadzając próg frekwencji Rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy. Podobnie w § 28 ust. 3 uchwały nawiązuje do określonego w uchwale, bez podstawy prawnej, quorum wymaganego do stwierdzenia nieważności wyborów. Zapis § 43 ust. 1 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 ustawy, który określa, że kierownikiem urzędu jest wójt. Tylko w jego kompetencji – jako pracodawcy – jest powierzanie jakichkolwiek zadań pracownikom urzędu, w tym skarbnikowi gminy. Rada Gminy nie ma, więc żadnego upoważnienia do nakładania obowiązków na jakiegokolwiek pracownika urzędu gminy. Wynika to również bezpośrednio z treści art. 4 pkt 2a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1593 ze zm.), który określa, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dokonuje wójt gminy. Wójt Gminy Domaszowice w odpowiedzi na skargę uznał ja za zasadną, podnosząc, że Rada Gminy Domaszowice podjęła w dniu 29 września 2006 r., na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwałę uwzględniającą zarzuty organu nadzoru. W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2006 r. skarżący podtrzymał skargę i złożył do akt rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 listopada 2006 r. nr PN.III-SJ-0911-1-190/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 29 września 2006 r., na którą powołał się w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Domaszowice. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że stosownie do treści art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub ustawie. Z ostatnio powołanym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, których sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu (...), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie, do którego nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić nadto należy, że zgodnie z art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu (...) organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Akt wydany w trybie tego przepisu zastępuje akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Uchylenie bądź zmiana uchwały przez organ gminy nie w każdym przypadku czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym i konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu (...). Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi, jako, że uchwała, na którą powołał się organ została zakwestionowana przez Wojewodę Opolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 listopada 2006 r. stwierdził jej nieważność. Ponadto redakcja uchwały z dnia 29 września 2006 r. odnosi się wyłącznie do stanowiska organu nadzoru, nie ingerując w treść zaskarżonej uchwały. Ta okoliczność czyni uzasadnionym przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd, mimo uwzględnienia skargi w całości uchwałą Rady Gminy Domaszowice z dnia 29 września 2006 r., nr XXXV/246/06. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, że według art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy w sposób jednoznaczny przesądza o charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych". Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego. Statut jednostki pomocniczej może być uchwalony tylko odrębną uchwałą. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02 (nie publ.), Z którym identyfikuje się skład orzekający, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach ustawowych. Rada Gminy Domaszowice w § 13 ust. 2 pkt 1 oraz § 25 ust. 1 Statutu przyjęła wyłączną kompetencję organu sołectwa – zebrania wiejskiego – w zakresie wyboru sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych członków rady sołeckiej. Takie uregulowanie stoi w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy, który w sposób kompletny reguluje zasady wybory sołtysa i członków rady sołeckiej. Przepis ten nie ogranicza kręgu uprawnionych, posiadających czynne prawo wyborcze, do osób obecnych na zebraniu wiejskim, będącym organem uchwałodawczym w sołectwie. Przydanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w przepisie rangi statutowej, w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy. Ustawa nie zawiera zapisu pozwalającego na przyjęcie domniemania właściwości zebrania wiejskiego, w sprawach uregulowanych ustawą. Identyczny zarzut należy postawić przepisowi § 31 ust. 2 uchwały, który dotyczy procedury głosowania zebrania wiejskiego (jako organu sołectwa) w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Z podobnych względów sprzeczny z ustawą jest zapis § 27 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, zawężający krąg osób posiadających bierne prawo wyborcze w zakresie wyboru na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej, do kręgu osób zgłoszonych na zebraniu wiejskim przez osoby obecne na takim zebraniu. Ustawa w sposób wyraźny w art. 36 ust. 2 przyznaje bierne prawo wyborcze nieograniczonej liczbie kandydatów, z czego można wywodzić uprawnienie do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed aktem wyborczym spośród wszystkich uprawnionych. Konsekwencją stwierdzenia sprzeczności z prawem powyższych regulacji jest konieczność wyeliminowania z porządku prawnego § 29 ust. 1 uchwały, który zawęża uprawnienie w zakresie powołania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla organu uchwałodawczego. Również brak jest podstaw prawnych dla ustanowienia quorum wyborczego dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim, i z tego względu należało wyeliminować z porządku prawnego § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należało się zgodzić z organem nadzoru, że narusza przepisy prawa regulacja § 13 ust. 2 pkt 8 statutu, zawierająca subdelegację dla zebranie wiejskiego w zakresie powoływania doraźnych komisji, a tym samym zlecania im przez ten organ doraźnych zadań. Przepis art. 35 ust. 4 ustawy w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji, bez pozostawienia jednostce swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre nałożone w statucie obowiązki. Organizację i zakres działania sołectwa ustala właściwa rada gminy odrębnym statutem, jednakże musi to uczynić w sposób niezmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy (porównaj wyrok NSA z 17 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 238/92 ONSA z 1992 nr 2-4, poz. 82). Narusza tę zasadę przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot, usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Zakaz takiej regulacji zawarty jest w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego "organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka." Redakcja tego przepisu nie pozwala radzie gminy na odmienne ukształtowanie organów sołectwa i ich kompetencji. Przepis art. 13 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały zawiera regulację dotyczącą przyznania do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego określenia sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność Gminy, przekazanych Sołectwu do zarządzania i korzystania oraz sposobu przeznaczania dochodów uzyskanych z tego źródła. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że zakreślony organowi uchwałodawczemu sołectwa margines swobody we wskazanym zakresie pozostaje w sprzeczności z art. 48 ust. 1 ustawy, który to przepis nakazuje, aby to organ stanowiący gminy określił w statucie zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego. Przeniesienie kompetencji przynależnych z mocy ustawy organowi stanowiącemu gminy na organ sołectwa, nie wydaje się możliwe, nawet wówczas, gdy ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie możliwości przekazania jednostce pomocniczej związanych z tym uprawnień. Właściwa rada gminy może przekazać jednostce pomocniczej niczym nieograniczony zarząd i korzystanie z mienia komunalnego, ale nie ma podstaw do scedowania swoich własnych uprawnień do określania zasad tego zarządu i korzystania – na organ uchwałodawczy sołectwa. Naruszenie właściwości organów stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające ingerencję nadzorczą. Godzi się zauważyć, że na gruncie procedury administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) naruszenie przepisów o właściwości stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis § 43 ust. 1 uchwały wprowadził kontrolę finansową działalności organów sołectwa przez skarbnika gminy. W tym względzie należy zgodzić się z poglądem, że sprawa z zakresu czynności poszczególnych pracowników urzędu należy do jego kierownika (wójta). Przepisy ustawy nie przewidują dla rady gminy jakichkolwiek kompetencji, a w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej. Z tych przyczyn Sąd, w trybie art. 147§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, a z mocy art. 152 tej ustawy określił, że zaskarżona uchwała nie może być w tej części wykonana. Dodać jedynie należy, powołując się na utrwalony pogląd orzecznictwa NSA o możliwości stwierdzania nieważności uchwały w określonej części, (wyrok NSA z 26 czerwca 1996r. sygn. I SA/Wr 627/96), iż nie zasługuje na akceptację ta część skargi, w której skarżący domagał się wyeliminowania jedynie niektórych wyrazów z treści zaskarżonej uchwały. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest możliwe takie ingerowanie w treść poszczególnych norm prawnych, zawartych w uchwale stanowiącej przedmiot rozpoznania, które w wyniku tej ingerencji doprowadziłoby do stworzenia zupełnie nowej normy prawnej, odmiennej od tej, jaką uchwalił właściwy organ jednostki samorządowej. Zarówno, bowiem organ nadzoru jak i sąd administracyjny w ramach swych uprawnień kontrolnych nie posiadają kompetencji samodzielnego stanowienia, czy też poprawiania przepisów prawa miejscowego, a do tego sprowadzałoby się przeredagowywanie poszczególnych przepisów w drodze eliminowania poszczególnych słów określonej normy, uchwalonej przez organ jednostki samorządowej. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność przepisów § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 w całości.