II SA/Op 596/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym skarg S. G., R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S., C. Z. na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 4 sierpnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie wyboru wicestarosty postanawia: odrzucić skargi. Radni Powiatu Namysłowskiego: S. G., R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S. oraz C. Z., za pośrednictwem Rady Powiatu Namysłowskiego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zakwestionowali uchwały Rady Powiatu Namysłowskiego podjęte na sesji w dniu 4 sierpnia 2016 r., w tym uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru wicestarosty. Przedmiotowym uchwałom skarżący zarzucili naruszenie art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1 i ust. 7 i 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, domagając się stwierdzenia ich nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi dołączone zostało m.in. podpisane przez wszystkich skarżących pismo z dnia 16 sierpnia 2016 r., skierowane do Rady Powiatu namysłowskiego, stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, spowodowanego kwestionowanymi uchwałami, w którym podniesiono, że akty te nie mogą zostać uznane za prawomocnie podjęte ze względu na naruszenie art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, 7 i 8 ustawy. Jako podstawę prawną skargi wskazano art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., a także art. 87 ust. 1 ustawy. Natomiast wykazując swój interes prawny we wniesieniu skargi, skarżący wskazali, że w stosunku do wszystkich radnych jest to naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, określonego w art. 15 ust. 7 i 8 ustawy, poprzez pominięcie przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiaty Namysłowskiego – W. P., kolejności rozpatrywania wniosków o zwołanie sesji nadzwyczajnej, wniosku skarżących z dnia 26 lipca 2016 r. o zwołanie sesji w trybie art. 15 ust. 7 ustawy. Z kolei, w przypadku radnego M. P., R. L. i J. S. doszło ponadto do naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, tj. przepisów art. 15 ust. 1 i 7 ustawy poprzez niewłaściwe, nieskuteczne zawiadamianie o sesji, pozbawiające możliwości uczestniczenia w sesji w dniu 4 sierpnia 2016 r. i wykonania nałożonego na radnych obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 ustawy. Na tej podstawie skarżący wywodzili, że przysługuje im publiczne podmiotowe prawo do zaskarżenia ww. czynności proceduralnych i powstałych w ich konsekwencji aktów prawnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy. Na poparcie skargi powołali się na orzeczenia sądowoadministracyjne, wskazując, że wynika z nich, iż brak należytego zawiadomienia radnych o sesji stanowi naruszenie ich prawa z art. 21 ust. 3 ustawy, nakładającego obowiązek udziału w pracach organów powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Skarżący stwierdzili, iż wadliwość postępowania poprzedzającego podjęcie uchwał na XXII sesji Rady Powiatu Namysłowskiego uniemożliwia pozostawienie tych aktów w obrocie prawnym i powinny zostać one usunięte, jako sprzeczne z obowiązującym prawem. Jako okoliczności uzasadniające takie stwierdzenie skarżący opisali szczegółowo przebieg zdarzeń, jakie poprzedziły podjęcie uchwał w dniu 4 sierpnia 2016 r. W tym zakresie wyjaśnili, że w związku z wnioskiem grupy radnych: K. S., R. P., M. P, C. Z., R. L., A. M. z dnia 13 lipca 2016 r. o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy, Przewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego – S. G. zwołał sesję na dzień 19 lipca 2016 r., godz. 13. Biuro Rady nie wypełniło polecenia Przewodniczącego i nie zawiadomiono radnych o XIX sesji Rady Powiatu zwołanej na dzień 19 lipca 2016 r. Przewodniczący musiał sam zawiadamiać radnych i na sesji w dniu 19 lipca 2016 r. obecnych było 8 z liczby 17 radnych, stąd brakowało wymaganego kworum. W związku kolejnym wnioskiem ww. radnych z dnia 19 lipca 2016 r. o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy, Przewodniczący S. G. zwołał XX sesję Rady Powiatu Namysłowskiego na dzień 26 lipca 2016 r. Na sesji w dniu 26 lipca 2016 r. ponownie obecnych było tylko 8 radnych. W dniu 26 lipca 2016 r. ta sama grupa radnych po raz kolejny złożyła wniosek o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy. Wobec tego w dniu 28 lipca 2016 r. Przewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego S. G. zwołał XXI sesję Rady Powiatu na dzień 31 sierpnia 2016 r. W dniu 1 sierpnia 2016 r. wpłynął do Biura Rady wniosek Zarządu Powiatu Namysłowskiego dotyczący zwołania sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy. Treść wniosku, porządku obrad i proponowanych uchwał przekazano Przewodniczącemu Rady Powiatu Namysłowskiego drogą elektroniczną. W dniu 2 sierpnia 2016 r. Biuro Rady wysłało drogą elektroniczną kolejny wniosek grupy radnych powiatu namysłowskiego o zwołanie sesji na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy. Treść wniosku, porządku obrad i proponowanych uchwał przekazano Przewodniczącemu Rady S. G. drogą elektroniczną. Następnie na skrzynki mailowe drogą elektroniczną wysłane zostały przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Namysłowskiego – W. P. zawiadomienia o zwołaniu XXII sesji Rady na dzień 4 sierpnia 2016 r., godz. 13.00 i w tym dniu odbyła się kwestionowana sesja, w której skarżący nie uczestniczyli, a na której podjęte zostały kwestionowane uchwały. Skarżący wywiedli, że czynności poprzedzające zwołanie XXII sesji przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Namysłowskiego W. P., procedura zawiadamiania, a także przebieg sesji, posiadają istotne wady prawne natomiast Wiceprzewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego – W. P. nadużył prawa w ten sposób, że wadliwie zastosował art. 14 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 7 ustawy, gdyż uprawnionym do zwołania Rady był jej Przewodniczący, a nie Wiceprzewodniczący. Z tego obowiązku nie mógł go wyręczyć albo zwolnić Wiceprzewodniczący. Nie występowały w tym stanie faktycznym bowiem łącznie dwie przesłanki (brak upoważnienia dla wiceprzewodniczącego i nieobecność przewodniczącego) określone w art. 14 ust. 3 ustawy, które dawałby taką możliwość wiceprzewodniczącemu seniorowi. Ponadto, w świetle art. 15 ust. 7 i 8 ustawy, niedopuszczalne było zwoływanie sesji z innym porządkiem obrad niż wskazany w treści wniosków o zwołanie sesji Rady, złożonych przez Zarząd i grupę radnych. W ocenie skarżących, Wiceprzewodniczący Rady dokonał swoistego połączenia obu wniosków i zwołał sesję o odmiennym porządku niż zakładał to wniosek Zarządu, w którym nie było punktu o dotyczącego odwołania przewodniczącego. Wniosek radnych nie zawierał z kolei punktu dotyczącego wyborów wicestarosty i innych uchwał budżetowych. W odpowiedzi na skargi Rada Powiatu Namysłowskiego wniosła o ich oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 22 listopada 2016 r. sprawa ze skargi na uchwałę Nr [...] w przedmiocie wyboru wicestarosty została wyłączona do odrębnego rozpoznania i zarejestrowana w repertorium sądowym pod numerem II SA/Op 596/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargi S. G., R. L., A. M., M. P., R. P., J. S., K. S. i C. Z., należało odrzucić. Przedmiotowe skargi zostały wniesione na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zwanej nadal ustawą. Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami P.p.s.a. Zaskarżona uchwała w sprawie wyboru wicestarosty Rady Powiatu stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została także przez wszystkich skarżących przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takie wezwanie do właściwego organu, tj. Rady Powiatu Namysłowskiego, skarżący złożyli w dniu 22 sierpnia 2016 r. Ogólne stwierdzenie o zaskarżalności uchwały do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze, że skarga każdego podmiotu przeciwko takiej uchwale może być automatycznie uznana za dopuszczalną. Skuteczne wniesienie skargi wymaga bowiem spełnienia przesłanek podmiotowych. Stosownie bowiem do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem w odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa przywołany wyżej art. 87 ust. 1 ustawy. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia. W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), które zachowuje aktualność również na gruncie tożsamobrzmiącego przepisu art. 87 ust. 1 ustawy, wskazuje się, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; naruszenie musi dotyczyć własnego interesu prawnego skarżącego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r. II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, dostępne - tak jak wszystkie powołane orzeczenia - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Reasumując uznać należy, że legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 ustawy ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis" (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 344/15). Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 ustawy powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała w sprawie wyboru wicestarosty, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływała na sferę prawnomaterialną skarżących, ograniczając lub pozbawiając ich - jako osoby fizyczne - uprawnień wynikających z przysługującego im prawa. Skarżący wskazują wyłącznie na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ale nie podnoszą zarzutu odnoszącego się do naruszenia konkretnego ich uprawnienia skarżących wynikającego z przepisu prawa materialnego. W tym stanie rzeczy podkreślić trzeba, iż to po stronie skarżących leżało wykazanie związku naruszenia prawa z ich indywidualną sytuacją prawną, poprzez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a ich uprawnieniem normowanym tą uchwałą. W skardze nie wywiedziono w żaden sposób, z powołaniem się na konkretną regulację prawną, że zaskarżona uchwała, nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, pozbawiając ich przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Innymi słowy, skarżący nie wykazali ani normy prawa materialnego, z której wynikałby ich interes prawny - ani tym bardziej, że doszło do naruszenia takiego interesu. Rzeczą sądu nie jest natomiast zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jego praw lub uprawnień, a tylko te mogą stanowić o legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu w Namysłowie. Skoro nie wykazano interesu prawnego lub uprawnienia strony, które zastały naruszone zaskarżoną uchwałą, to nie zaistniał stan pozwalający na dokonanie merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu ponownie podkreślić przyjdzie, że skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Także legitymacji skargowej w oparciu o powołany wyżej przepis nie można wywodzić z samego faktu sprawowania mandatu radnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością (por. postanowienie NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 2804/16). Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli, w tym ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym, np. uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. wyrok NSA z 15 września 2009 r., II OSK 461/09). W świetle art. 87 ust. 1 ustawy nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot niepowołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, to merytoryczne zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonej uchwały nie mogły być badane przez Sąd, który mając na uwadze przywołany wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., zobligowany jest skargę odrzucić. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.