II SA/Op 597/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Domaszowice z dnia 28 czerwca 2006 r. nr XXXIV/229/06 w przedmiocie statutu 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim przepis powyższy dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz w § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej; 2. Stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 8 i pkt 11, § 27 ust. 2 i 3, § 28 ust 1 i 3, § 29 ust. 1, § 31 ust. 2 i § 43 ust. 1 zaskarżonej uchwały; 3. Określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 i 2 wyroku nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Rady Gminy Domaszowice z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXXIV/229/06, podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, której przedmiotem było uchwalenie statutu Sołectwa Gręboszów. W szczególności organ nadzoru zakwestionował przepisy: § 13 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków; § 13 ust. 2 pkt 8; § 13 ust. 2 pkt 11; § 25 ust. 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyboru sołtysa i rady sołeckiej; w § 27 ust. 2 wyrazów "obecni na Zebraniu Wiejskim"; w § 27 ust. 3 wyrazów "na Zebraniu Wiejskim''; § 28 ust. 1 i 3; w § 29 ust. 1 wyrazów "Zebrania Wiejskiego"; w § 31 ust. 2 wyrazu "Wiejskim"; oraz § 43 ust. 1 - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały Rada ustaliła, że do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy m. in. wybór Sołtysa, Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Powyższe powtórzono w treści § 25 ust. 1 uchwały. Regulacja taka narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy, w myśl którego sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Prawo to nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, osoby uprawnione do głosowania wybierają poszczególnych członków rady sołectwa, a nie radę sołecką. Redakcja przepisu art. 36 ust. 2 ustawy nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", uprawniającego radę gminy do odmiennego kształtowania podmiotów posiadających czynne prawo wyborcze w sołectwie. Art. 44 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na organy gminy, regulujące podstawowe problemy ustrojowe, obowiązek bezwzględnego przestrzegania zgodności aktów prawa miejscowego z prawem. W ramach realizacji tego obowiązku organy gminy nie mogą wprowadzać w uchwałach zapisów odmiennych od ustawowych. Nieprzestrzeganie tego zakazu stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż prawo nie pozostawia radzie gminy pełnej swobody przy kształtowaniu pozycji jednostki pomocniczej. Z tego względu zakwestionowano także przepisy § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1, 31 ust. 2 uchwały, które przekazały zebraniu wiejskiemu nieprzewidziane dla tego organu kompetencje. W § 13 ust. 2 pkt 8 uchwały Rada przyjęła zapis stanowiący o wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego do powoływania doraźnych komisji. Zapis ten został podjęty bez podstawy prawnej. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest jakiegokolwiek przepisu upoważniającego radę gminy do decydowania w statucie sołectwa o istnieniu tego rodzaju komisji. W art. 35 ust. 3 ustawy określono katalog zagadnień, jakie powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej gminy. Z treści tego przepisu, stanowiącego, iż rada gminy powinna uregulować organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, nie można wnioskować, że rada gminy może powołać do istnienia całkiem nową strukturę, którą stanowiłyby doraźne komisje. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 36 cyt. ustawy, jakie podmioty są organami sołectwa i tylko do nich mogą odnosić się przyjmowane w statucie sołectwa regulacje. W § 13 ust. 2 pkt 11 uchwały postanowiono, że do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy określanie sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność gminy, przekazanych sołectwu do zarządzania i korzystania oraz określanie sposobu przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła. Zapis powyższy narusza prawo poprzez przekazanie kompetencji do określenia zakresu, sposobu zarządzania i korzystania z przekazanego jednostce mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła organowi nieuprawnionemu, tj. zebraniu wiejskiemu. W art. 48 ust. 1 ustawy ustalono, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Ze wskazanego przepisu ustawy wynika wyraźnie, że sposób korzystania z przekazanego jednostce mienia oraz zakres przeznaczenia dochodów uzyskanych z tego źródła określa rada gminy w statucie. Ponieważ to rada gminy jest właściwa w sprawach uchwalania statutów, które mają regulować powyższe zagadnienia, nie może ona przenieść tego uprawnienia na zebranie wiejskie. W § 28 ust. 1 uchwały Rada uchwaliła, że "Dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność na Zebraniu Wiejskim co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa". Wprowadzając próg frekwencji Rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy. Podobnie § 28 ust. 3 uchwały nawiązuje do określonego w uchwale, bez podstawy prawnej, quorum wymaganego dla stwierdzenia ważności wyborów. Zapis § 43 ust. 1 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 ustawy, który określa, że kierownikiem urzędu jest wójt. Tylko w jego kompetencji - jako pracodawcy - jest powierzanie jakichkolwiek zadań pracownikom urzędu, w tym skarbnikowi gminy. Rada gminy nie ma więc żadnego upoważnienia do nakładania takich obowiązków na skarbnika. Wynika to również bezpośrednio z treści art. 4 pkt. 2 a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 42, poz. 1593 ze zm.), który określa, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dokonuje wójt gminy. Wójt Gminy Domaszowice w odpowiedzi na skargę uznał ją za zasadną, podnosząc, że Rada Gminy Domaszowice podjęła w dniu 29 września 2006 r. uchwałę, uwzględniającą zarzuty organu nadzoru. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał skargę w całości i złożył do akt rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 listopada 2006 r., nr PN.III-SJ-0911-1-193/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 29 września 2006 r., na którą powołał się w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Domaszowice. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PPSA, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy) i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze, zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 ustawy zgodność z prawem przedmiotowej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. Według art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy w sposób jednoznaczny przesądza o charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej. Według bowiem art. 40 ust. 2 pkt 1 "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych". Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego. Statut jednostki pomocniczej może być przy tym uchwalony tylko odrębną uchwałą dla poszczególnych jednostek pomocniczych. W wyroku NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02 (nie publ.) stwierdzono, iż "narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego". Zasadniczymi zarzutami, jakie skierowano pod adresem uchwały dotyczącej Statutu Sołectwa Gręboszów, w zakresie objętym wskazanymi w skardze przepisami, było zawężenie i zmodyfikowanie uregulowań ustawowych. Z takim stwierdzeniem należy się zgodzić. Rada Gminy Domaszowice w § 13 ust. 2 pkt 1 oraz w § 25 ust. 1 przyjęła wyłączną kompetencję organu sołectwa – zebrania wiejskiego w zakresie wyboru sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych członków rady sołeckiej. Takie uregulowanie stoi w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy, który w sposób kompletny reguluje zasady, wedle których wybierani są sołtys i członkowie rady sołeckiej. Przepis ten nie ogranicza kręgu uprawnionych, posiadających czynne prawo wyborcze, do osób obecnych na zebraniu wiejskim, będącym organem uchwałodawczym w sołectwie. Przydanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w przepisie rangi statutowej, w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy, nadającym zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ustawa nie zawiera przy tym zapisu, pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego, w sprawach nieuregulowanych ustawą. Identyczny zarzut należy postawić przepisowi § 31 ust. 2 uchwały, który dotyczy procedury głosowania zebrania wiejskiego (jako organu sołectwa) w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Z podobnych względów sprzeczny z ustawą jest zapis § 27 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, zawężający krąg osób posiadających bierne prawo wyborcze w zakresie wyboru na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej, do kręgu osób zgłoszonych na zebraniu wiejskim przez osoby obecne na takim zebraniu. Ustawa w sposób wyraźny w art. 36 ust. 1 przyznaje bierne prawo wyborcze nieograniczonej liczbie kandydatów, z czego można wywodzić uprawnienie do zgłaszania kandydatów w każdym czasie przed aktem wyborczym spośród wszystkich uprawnionych. Konsekwencją stwierdzenia sprzeczności z prawem powyższych regulacji jest konieczność wyeliminowania z porządku prawnego, ustanowionego zaskarżoną uchwałą przepisu § 29 ust. 1, który zawęża uprawnienia w zakresie powołania komisji skrutacyjnej wyłącznie dla organu uchwałodawczego. Podobnie brak jest podstawy prawnej dla ustanawiania quorum wyborczego dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej (członków rady sołeckiej) na zebraniu wiejskim, które jak już wspomniano nie ma charakteru elektorskiego ani uprawnień elekcyjnych. Z tego względu zapis § 28 ust. 1 uchwały ustanawiający wymóg obecności 1/10 uprawnionych do ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej należało – tak jak chce tego skarżący - wyeliminować z porządku prawnego ustanowionego zaskarżoną uchwałą. Zgodzić się można z organem nadzoru, że narusza przepisy prawa regulacja § 13 ust. 2 pkt 8 statutu, zawierająca subdelegację dla zebrania wiejskiego w zakresie powoływania doraźnych komisji, a tym samym zlecania im przez ten organ określonych doraźnych zadań. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji [przez tę jednostkę], bez pozostawienia jednostce swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre nałożone w statucie obowiązki. W tej mierze można powołać się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 238/92 (ONSA z 1992 r., nr 2-4, poz. 82), w którym zwrócono uwagę na to, iż "Organizację i zakres działania sołectwa ustala rzeczywiście właściwa rada gminy odrębnym statutem, jednakże musi to czynić w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Narusza tę zasadę przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Wbrew wywodom skargi, zakaz takiej regulacji zawarty jest implicite w art. 36 ust. 1 tej ustawy, według którego "organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka". Redakcja tego przepisu nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", umożliwiającego radzie gminy odmienne kształtowanie organów sołectwa i ich kompetencji". Przepis § 13 ust. 2 pkt 11 uchwały zawiera regulację dotyczącą przyznania do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego określenia sposobu korzystania ze składników mienia stanowiącego własność Gminy, przekazanych Sołectwu do zarządzania i korzystania oraz sposobu przeznaczania dochodów uzyskanych z tego źródła. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że zakreślony organowi uchwałodawczemu sołectwa margines swobody we wskazanym zakresie pozostaje w sprzeczności z art. 48 ust. 1 ustawy, który to przepis nakazuje, aby to organ stanowiący gminy określił w statucie zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego. Przeniesienie kompetencji przynależnych z mocy ustawy organowi stanowiącemu gminy na organ sołectwa nie wydaje się możliwe, nawet w sytuacji, gdy ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie możliwości przekazania jednostce pomocniczej związanych z tym uprawnień. Inaczej mówiąc właściwa rada gminy może przekazać jednostce pomocniczej niczym nieograniczony zarząd i korzystanie z mienia komunalnego, ale nie ma podstaw prawnych do scedowania swoich własnych uprawnień do określenia zasad tego zarządu i korzystania - na organ uchwałodawczy sołectwa. Naruszenie właściwości organów stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające ingerencję nadzorczą. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż na gruncie procedury administracyjnej (por. art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów o właściwości organów stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis § 43 ust. 1 uchwały wprowadził kontrolę finansową działalności organów sołectwa przez skarbnika gminy. I w tym względzie zgodzić należy się ze skarżącym, że sprawa zakresu czynności poszczególnych pracowników urzędu gminy należy do jego kierownika, czyli do wójta. W tej mierze przepisy ustawy nie przewidują dla rady gminy jakichkolwiek kompetencji, a w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Na koniec należy się odnieść do niektórych stanowisk procesowych stron. Rada Gminy Domaszowice uznając skargę za zasadną, stwierdziła, że kolejną uchwałą z dnia 29 września 2006 r., uwzględniła wszystkie zarzuty organu nadzoru. Mogłoby to wskazywać na bezprzedmiotowość skargi i konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PPSA. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi, jako że uchwała, na jaką powołał się organ została zakwestionowana przez Wojewodę Opolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 listopada 2006 r., nr PN.III-SJ-0911-1-193 stwierdził jej nieważność. Ponadto redakcja uchwały z 29 września 2006 r. odnosi się tylko i wyłącznie do stanowiska organu nadzoru, nie ingerując jednak w żadnym stopniu w treść uchwały z dnia 28 czerwca 2006 r. Tym samym, pomimo jej podjęcia i akceptacji dla stanowiska organu nadzoru, nie doszło do wyeliminowania z obiegu prawnego żadnego z zakwestionowanych zapisów uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Nie zasługuje na akceptację ta cześć żądania skargi, w której skarżący domaga się wyeliminowania jedynie niektórych wyrazów z treści zaskarżonej uchwały. Na gruncie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie utrwalił się pogląd o możliwości stwierdzania nieważności uchwały w określonej części (wyrok NSA z 26 czerwca 1996 r., sygn. I SA/Wr 627/96 – Wspólnota z 1997 r., nr 21, str. 26; P. Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", wyd. LexisNexis, Warszawa 2006 r., str. 179). Dotyczy to również zakresu stwierdzania nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowo – administracyjnym, w którym art. 147 § 1 PPSA powtórzył regulację art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy. Nie oznacza to wszakże, iż możliwe jest takie ingerowanie w treść poszczególnych norm prawnych, zawartych w uchwale stanowiącej przedmiot rozpoznania, które w wyniku tej ingerencji doprowadzi do stworzenia zupełnie nowej normy prawnej, odmiennej od tej, jaką uchwalił właściwy organ jednostki samorządowej. Nie zmienia tu postaci rzeczy i to, że w wyniku wyeliminowania niektórych słów z treści zakwestionowanego, sprzecznego z prawem unormowania, powstaje nowa norma, która w swej treści żadnej niezgodności z prawem już nie zawiera. Zarówno bowiem organ nadzoru jak i sąd administracyjny w ramach swych uprawnień kontrolnych nie posiadają kompetencji samodzielnego stanowienia czy też poprawiania przepisów prawa miejscowego, a do tego w rzeczy samej sprowadzałoby się przeredagowywanie poszczególnych przepisów w drodze eliminowania pojedynczych słów określonej normy, uchwalonej przez organ stanowiący jednostki samorządowej. Z tego też względu należało stwierdzić nieważność przepisów § 27 ust. 2 i 3, § 29 ust. 1 oraz § 31 ust. 2 w całości, a nie tak jak domagał się tego skarżący, jedynie w części, obejmującej wskazane w skardze wyrazy lub określenia. Ze względu na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego należało zgodnie 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 PPSA orzec o jej częściowej nieważności - w zakresie dotkniętym wskazanymi powyżej sprzecznościami z przepisami prawa. Orzeczenie o niemożności wykonania uchwały w zakwestionowanej części oparto o przepis art. 152 przywołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r.