II SA/Op 6/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2004 r. na rozprawie skargi Gminy Lubsza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 15 grudnia 2003 r., nr PN.III–PK-0911-1-118/2003 w przedmiocie kategorii dróg 1) uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, 2) orzeka, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej Gminy Lubsza kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Rady Gminy Lubsza Nr XI/73/2003, z dnia 28 października 2003 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii "dróg gminnych", wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, oraz art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838), pozbawiono kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku nr 1 do uchwały (§ 1), uznając je za drogi wewnętrzne transportu rolnego jako drogi dojazdowe do gruntów rolnych (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Lubsza (§ 3 uchwały). Postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. (§ 5) i ogłoszono ją w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego oraz poprzez rozplakatowanie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Zarzucono, iż został zignorowany przepis ustawy o drogach publicznych dotyczący ograniczonego terminu wydawania uchwał w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie jej do innej kategorii następuje do końca trzeciego kwartału, natomiast Rada Gminy Lubsza podjęła uchwałę w dniu 28 października 2003 r. Naruszenie terminu do podjęcia aktu należy traktować jako istotne, skutkujące jego nieważnością. Gmina Lubsza zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła Wojewodzie Opolskiemu dokonanie błędnej, zbyt szerokiej interpretacji art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest, by nastąpiło pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii z jednoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii. Tymczasem Rada Gminy pozbawiła określone w załączniku nr 1 do uchwały drogi kategorii "dróg gminnych", nie zaliczając ich do żadnej kategorii dróg publicznych, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie – w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. Uzasadniając pierwszy z wniosków poinformowano, iż w sprawie wniesienia skargi do Sądu nie została podjęta wymagana uchwała. Co do oceny merytorycznej uchwały Rady Gminy Lubsza z dnia 28 października 2003 r. podtrzymano stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodano, iż w art. 10 ustawy o drogach publicznych mówi się o pozbawieniu drogi dotychczasowej i zaliczeniu do innej kategorii, a nie o pozbawieniu i zaliczeniu do innej kategorii drogi publicznej. Zdaniem Wojewody Opolskiego w art. 2 powołanej ustawy wprowadzono cztery kategorie dróg publicznych, natomiast w art. 8 tej ustawy wprowadzono kategorię drogi wewnętrznej. Dla podbudowania swego stanowiska wskazano na treść art. 10 aktualnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Gdyby prawidłowe było rozumowanie Gminy, obecnie nie byłaby możliwa zmiana kategorii drogi gminnej na drogę wewnętrzną. Na wezwanie Sądu nadesłano uchwałę Rady Gminy Lubsza, Nr XIII/86/2003, z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 5 grudnia 2003 r. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy Lubsza podtrzymał wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, powołując się na argumentację skargi. Nadto wskazał na zakres przedmiotowy ustawy o drogach publicznych, który dotyczy tylko dróg publicznych. Pełnomocnik Wojewody Opolskiego ograniczył żądanie do oddalenia skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę, jak i w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola uchwały Rady Gminy Lubsza, Nr XI/73/2003, z dnia 28 października 2003 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii "dróg gminnych", zwana dalej uchwałą, wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Sąd za w pełni zasadny uznał pogląd skarżącej Gminy, iż Wojewoda Opolski, stwierdzając nieważność uchwały, dokonał błędnej wykładni obowiązującej w dniu podjęcia uchwały treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Powyższa regulacja stanowi, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie jej do innej kategorii następuje do końca trzeciego kwartału, czyli do końca września danego roku. W rozstrzygnięciu nadzorczym zaprezentowano pogląd, że omawiany przepis ma również zastosowanie do ustanowienia dróg wewnętrznych, o których mowa w art. 8 ustawy. Wojewoda Opolski uznał, że pojęcie "droga wewnętrzna", to również określona ustawą kategoria drogi, tyle że nie publicznej, zatem ma do niej zastosowanie art. 10 ustawy. Rozstrzygnięcie powstałego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy drogi wewnętrzne, to również "kategoria" pewnych dróg, nie publicznych, do których zastosowanie mają przepisy ustawy. W pierwszym rzędzie należy wskazać na treść art. 2 ust. 1 ustawy, który wprowadza podział dróg publicznych na cztery kategorie, tj. drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy przesądził, iż drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Ustawodawca nie posłużył się w przypadku określenia dróg wewnętrznych terminem "kategoria". Wręcz przeciwnie, w wielu przepisach ustawy używając pojęcia "kategoria" dookreśla, że chodzi o drogi publiczne (np. art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 9). Powyższe oznacza, że termin "kategoria" został wyraźnie zastrzeżony dla wyróżnienia poszczególnych rodzajów dróg publicznych. Ponadto zauważyć trzeba, iż przedmiot regulacji ustawy dotyczy dróg publicznych, do których nie zostały zaliczone drogi wewnętrzne. Tak więc brak jest podstaw prawnych do stosowania do nich przepisów ustawy, w tym również jej art. 10, chyba że przepis wyraźnie odnosi się do dróg wewnętrznych. W tym miejscu przypomnieć należy, iż Sąd dokonuje oceny skarżonego aktu uwzględniając stan prawny w dacie jego podjęcia (wydania), zatem nadanie nowego brzmienia przepisowi art. 10 ustawy, dokonane późniejszą nowelizacją ustawy, nie może mieć wpływu na przeprowadzoną ocenę prawną treści uchwały. Niezależnie od przedstawionych dotychczas wywodów prawnych Sąd zauważył , że w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia Gminy Lubsza o wszczęciu postępowania nadzorczego. Narusza to art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 KPA. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., nr OPS 9/02 (ONSA z 2003 r., nr 2 poz. 43) zajęto stanowisko, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), orzeczono jak na wstępie. Orzeczenia w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.