II SA/Op 60/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej w W. Oddział w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz "A" Spółki Akcyjnej w W. Oddział w O. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dziennikarz Gazety Wyborczej w O. – A. J., zwrócił się pismem z dnia 3 listopada 2003 r. do Urzędu Miasta [...] o umożliwienie wglądu w listę osób, których oświadczenia majątkowe zostały skierowane do Urzędu Kontroli Skarbowej. Roszczenie oparto na treści art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Powołując się na treść art. 5 ustawy przypomniano, że ograniczenie dostępu do informacji nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, jeśli informacje mają związek z pełnieniem funkcji. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy odmówił A. J. udzielenia żądanej informacji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Prezydent Miasta [...], po dokonaniu wstępnej analizy oświadczeń majątkowych osób zobowiązanych do ich złożenia przez Wydział Kontroli Wewnętrznej i Audytu, przedstawił Radzie Miasta informację zawierającą dane określone w art. 24 h ust. 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W informacji tej zawarto zapis o skierowaniu do Urzędu Kontroli Skarbowej wniosku o kontrolę oświadczeń majątkowych 20 osób. Urząd nie posiada wyodrębnionej listy tych osób. Powołując się na treść art. 5 ust. 1 ustawy, art. 129 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, Prezydent Miasta [...] stwierdził, że przedmiotowe wnioski są objęte tajemnicą skarbową. Od powyższej decyzji odwołała się "A" S.A. Oddział w O., reprezentowana przez Redaktora Naczelnego Gazety Wyborczej – K. G., wnosząc o jej uchylenie i udostępnienie żądanej informacji. Przede wszystkim zarzucono, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] nie wskazuje podstawy prawnej negatywnego załatwienia wniosku, tymczasem z treści art. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy wynika uprawnienie do uzyskania przedmiotowej informacji. Odwołujący się wyjaśnił, iż nie wnosił o udostępnienie wniosków skierowanych do Urzędu Kontroli Skarbowej, chodziło jedynie o wgląd do imion i nazwisk osób, objętych tymi wnioskami. Na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., K. G. wyjaśnił, iż odwołanie wniósł w imieniu "A" S.A. Oddział [...], która jest wydawcą Gazety Wyborczej. Przedłożył pełnomocnictwo do jednoosobowego działania w imieniu Spółki oraz podał, iż A. J. działał z upoważnienia a więc za zgodą i na polecenie redaktora naczelnego [...] redakcji Gazety Wyborczej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...], nr [...], działając w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przede wszystkim organ odwoławczy wyjaśnił, iż stroną postępowania jest Redakcja Gazety Wyborczej w O., reprezentowana przez jej redaktora naczelnego – K. G., który wniósł odwołanie. Przymiotu takiego nie posiada natomiast Spółka, która nie zgłosiła wniosku o udzielenie informacji publicznej. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, organ – na podstawie treści art. art. 24 i, 24 h ust. 9, 11 i 12 ustawy o samorządzie gminnym – wywiódł, iż z ustawy tej nie wynika możliwość ujawnienia, zarówno w sensie szeroko rozumianego dostępu do informacji, jak i dostępu o charakterze pośrednim, związanym z przedstawieniem informacji radzie gminy, informacji obejmujących dane osób, co do których wystąpiono do dyrektora kontroli skarbowej z wnioskiem o kontrolę oświadczenia majątkowego z uwagi na podejrzenie, iż nie jest ono zgodne z prawdą. W tej szczególnej sytuacji – stwierdził dalej organ – ustawa o samorządzie gminnym odsyła do przepisów ustawy o kontroli skarbowej, co powoduje, że wszystkie dane zawarte we wniosku do dyrektora urzędu kontroli skarbowej, w tym także dane osobowe, objęte są tajemnicą skarbową (art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej). Z kolei po myśli art. 293 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 294 Ordynacji podatkowej oraz art. 31 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej, tajemnicą skarbową objęte są dane zawarte w informacjach uzyskanych przez organy skarbowe z innych źródeł a więc także Prezydenta Miasta [...]. Do zachowania tajemnicy skarbowej zobowiązane są zarówno organy skarbowe, jak i podmiot będący w posiadaniu informacji. Stanowi ona jedną z tajemnic chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Na decyzję SKO w O. skargę złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie. Podkreślono, iż stroną – zgodnie z art. 29 i 30 k.p.a. - może być tylko "A" S.A. [...] - Oddział O. Zdaniem skarżącej żądane przez nią informacje nie są chronione tajemnicą skarbową, gdyż ta dotyczy postępowania w sprawie kontroli oświadczenia majątkowego. Tajemnica nie dotyczy natomiast imion i nazwisk osób składających oświadczenie majątkowe, co wyraźnie wynika z treści art. 24 i ust. 3 ustawy. Prawo żądania przedmiotowych informacji oparto na treści art. 2 oraz art. 3 ustawy i bez znaczenia jest, czy w niniejszej sprawie została sporządzona lista w formie dokumentu – bowiem w zainteresowaniu Spółki jest tylko wgląd w dane osobowe konkretnych 20 osób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, iż o udzielenie informacji wystąpił A. J., który nie był umocowany do reprezentowania Spółki Akcyjnej "A". Gdyby przyjąć, iż odwołanie wniosła właśnie ta Spółka, należałoby postępowanie odwoławcze umorzyć. Skoro Redaktor Naczelny – K. G. jest upoważniony do reprezentowania redakcji Gazety Wyborczej w O., zespół orzekający przyjął, iż odwołanie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu w odniesieniu do tejże Redakcji, mimo, iż K. G. wskazał, iż występuje w imieniu Spółki Akcyjnej "A". Nadto podkreślono , iż art. 16 ustawy nie odwołuje się do przepisów k.p.a. w zakresie dotyczącym pojęcia strony, w tym wskazanego w skardze art. 29 i art. 30 k.p.a. Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, iż z konstrukcji art. 294 Ordynacji podatkowej nie wynika, by można było klasyfikować informacje objęte tajemnicą skarbową w zależności od tego w czyim posiadaniu się ona znajduje. Poza tym konieczne jest rozróżnienie informacji jawnych, o których mowa w art. 24 i ustawy o samorządzie gminnym, od informacji o danych osób, co do których skorzystano z trybu art. 24 h ust. 9 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to dla Sądu konieczność dokonania oceny, przed podjęciem rozważań merytorycznych, legitymacji procesowej podmiotu do wniesienia skargi. Wątpliwości co do uprawnienia "A" Spółki Akcyjnej w W. – Oddział w O., zwanej dalej Spółką, do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego pojawiły się w związku z treścią uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w którym odmówiono Spółce przymiotu strony, uznając jednocześnie, iż odwołanie wniosła Redakcja Gazety Wyborczej w O., zwana dalej Redakcją, reprezentowana przez jej Redaktora Naczelnego - K. G. Pomimo takiego stanowiska organu Sąd stwierdził, iż wnosząca skargę Spółka posiada interes prawny, upoważniający do zaskarżenia przedmiotowej decyzji, bowiem z treści części wstępnej sentencji decyzji wyraźnie wynika, iż doszło do rozpoznania sprawy z inicjatywy tejże Spółki (cyt.: "po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej A w W. Oddział w O."), a nadto Spółka wskazała na przepis prawa materialnego przewidujący w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej o żądanej treści. Wystąpił zatem związek między sferą indywidualnych praw Spółki a skarżonym aktem. Skoro Sąd uznał dopuszczalność skargi, należało dokonać oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola decyzji Kolegium wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa, lecz z innych powodów niż zostały podniesione przez skarżącą. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W pierwszym rzędzie należało rozstrzygnąć, czy Kolegium właściwie określiło strony postępowania. Od udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie zależy bowiem ocena prawidłowości prowadzonego postępowania odwoławczego. Co do zasady słuszne jest stanowisko organu, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Nie oznacza to jednak, iż w toku instancji nie obowiązują reguły postępowania administracyjnego związane z koniecznością badania, w oparciu o treść art. 28 k.p.a., legitymacji określonego podmiotu do wniesienia odwołania. W pojęciu "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" (art. 16 ust. 2 ustawy) mieści się nakaz stosowania wszelkich przepisów k.p.a. pozostających w związku z wydaniem decyzji, z wyłączeniem jedynie tych norm, które zostały w sposób odmienny uregulowane w treści ustawy. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo odwołania od decyzji służy jedynie stronie, zatem mylne uznanie przed podmiot swych praw do skarżenia aktu administracyjnego musi skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sytuacja odwrotna, polegająca na stwierdzeniu wystąpienia u odwołującego się podmiotu chronionego prawem materialnym interesu prawnego, pozwoli na rozpatrzenie merytoryczne sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, iż Kolegium dopuściło się naruszenia cyt. wyżej przepisu. Polega ono na rozpoznaniu merytorycznym odwołania podmiotu w sytuacji, gdy organ jednocześnie odmówił temu podmiotowi przymiotu strony. Wniosek taki wypływa z zestawienia treści sentencji decyzji z treścią jej uzasadnienia. Otóż, Kolegium stwierdza, iż utrzymuje zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, reprezentowanej przez Redaktora Naczelnego – K. G., przy czym z dalszej treści rozstrzygnięcia, tj. z uzasadnienia, dowiadujemy się, iż w ocenie Kolegium odwołanie złożył Redaktor Naczelny- K. G., który reprezentuje stronę postępowania – Redakcję. Skoro przyjęto, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest Redakcja, nie mogło toczyć się postępowanie przed organem drugiej instancji z odwołania innego podmiotu. Jeśli natomiast założyć, iż stroną postępowania jest Spółka, bo tylko w takiej sytuacji mogło dojść do wszczęcia trybu odwoławczego z jej odwołania, stwierdzić należy, iż pozbawiono stronę czynnego udziału w postępowaniu a także w sposób wadliwy oznaczono adresata decyzji. Analiza treści zaskarżonego aktu wskazuje, że uznano dopuszczalność rozpoznania odwołania z uwagi na fakt, iż K. G. mógł występować w podwójnej roli, jako pełnomocnik Spółki oraz jako reprezentant Redakcji. Przyjęto, iż z uwagi na określenie strony w pierwszoinstancyjnej decyzji celowym jest uznanie, że K. G. złożył odwołanie w imieniu Redakcji. Zupełnie pomięto w tym zakresie wolę osoby składającej odwołanie, mimo iż postępowanie dowodowe potwierdziło uprawnienie skarżącego do występowania w imieniu Spółki. K. G. konsekwentnie wskazywał czyje interesy reprezentuje, zatem organ drugiej instancji winien był ocenić skutki procesowe takiego stanowiska i – w zależności od dokonanych ustaleń – we właściwy sposób zakończyć postępowanie. Za niedopuszczalną praktykę organu należy uznać samowolne określenie strony odwołującej się. Kolegium związane było w tym zakresie stanowiskiem pełnomocnika występującego w sprawie, którego głos przesądza w czyim imieniu występuje. Odrębną kwestą pozostaje oczywiście prawo organu do oceny prawidłowości umocowania oraz skutków prawnych, jakie wywiera. Ponadto Sąd stwierdził, iż Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono w sposób dostateczny w czyim imieniu występował przed organem pierwszej instancji A. J. Jak już wcześniej zauważono, zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Zatem w rozpatrywanej sprawie, z żądaniem udzielenia informacji publicznej mógł zwrócić się samodzielnie dziennikarz gazety, mógł też występować w imieniu określonego podmiotu. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na udzielenie odpowiedzi w tym zakresie w sposób jednoznaczny. Z wyjaśnień Redaktora Naczelnego Gazety Wyborczej w O. wynika, iż dziennikarz działał z jego upoważnienia, jednak nie znamy w tej sprawie stanowiska A. J. Wystąpienie o złożenie stosownego oświadczenia na tę okoliczność jest konieczne zważywszy na fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do jego osoby. Świadczy o tym treść rozstrzygnięcia, w którym odmówiono udzielenia informacji publicznej A. J. z Redakcji Gazety Wyborczej w O. Gdyby przyjąć za słuszne założenie organu odwoławczego, że dziennikarz działał w imieniu Redakcji należałoby uznać, że w decyzji wadliwie określono stronę, gdyż nie może być nią pełnomocnik. Wyjaśnienie wszystkich zgłoszonych wątpliwości pozwoli na prawidłową ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wniesionego odwołania. Z uwagi na wykazane naruszenie przepisów postępowania, które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało skargę uwzględnić, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu.