II SA/Op 606/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. W dniu 3 lipca 2008r. J. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z wnioskami o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Zażądał informacji o miejscu pracy lub pobieraniu świadczenia emerytalno-rentowego następujących osób: M. G., R. C., B. S., R. Ś., K. K., T. W. Do wniosków dołączył odpisy wyroków wydanych przez Sąd Rejonowy w Opolu Wydział I Cywilny, zasądzających od wskazanych osób na rzecz J. B. określone kwoty pieniężne wraz z umownymi odsetkami oraz kosztami postępowania sądowego. Z odpisów przedstawionych wyroków wynikało, że zostały one zaopatrzone w klauzulę wykonalności. W odpowiedzi z dnia 22 lipca 2008r. Administrator Bezpieczeństwa Informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu poinformował J. B., że odmawia udostępnienia żądanych danych. Powołując się na treść ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74) oraz przepisy Kodeksu Postępowania Cywilnego organ stwierdził, że nie może udzielać przedmiotowych informacji osobie fizycznej, której sprawa nie dotyczy, zaś w przypadku ich udzielenia może ponieść konsekwencje w postaci zagrożenia sankcją karną, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., Nr 101, poz. 926). Jednocześnie organ wyjaśnił, że w myśl obowiązujących przepisów wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych żądane informacje mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, komornikom sądowym, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrum pomocy rodzinie oraz Komisji Nadzoru Finansowego, z uwzględnieniem przepisów o ochronie danych osobowych. Wyrażając swoją dezaprobatę wobec takiego stanowiska, J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, określając że "zaskarża decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 22 lipca 2008r., nr [...]". W skardze z dnia 9 października 2008r. J. B. wniósł o nakazanie obowiązku udzielenia skarżącemu żądanych danych w tej sprawie i ewentualnie podobnych, przyszłych sprawach, ukaranie strony przeciwnej karą grzywny na cele charytatywne oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu. W uzasadnienie skargi skarżący podniósł, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zwrócił się do ZUS z pismami, do których dołączył kopie wyroków sądowych wraz z klauzulami wykonalności, o udzielenie informacji o miejscu pracy lub pobieraniu świadczenia z ubezpieczenia społecznego przez wymienione w piśmie osoby, będące dłużnikami jego firmy. Dodał, że żądane dane są niezbędne do prowadzonej przez niego egzekucji, przede wszystkim do sporządzenia wniosków o ponowne wszczęcie egzekucji przez komornika, który wcześniej umorzył powyższe postępowania egzekucyjne z powodu ich nieskuteczności. J. B. zarzucił, że skoro jest w posiadaniu prawomocnych wyroków wraz z klauzulami wykonalności to ZUS powinien udzielić mu pomocy i jako osobie posiadającej interes prawny udzielić pełnej informacji bezpośrednio, a nie odsyłać do pośredników typu komornicy czy ośrodki pomocy społecznej. Skarżący argumentował, że w przypadku braku zatrudnienia czy niepobierania świadczenia przez swojego dłużnika zmuszony jest do cyklicznego pytania ZUS o dane, i dopiero po ustaleniu źródła dochodu dłużnika będzie mógł wystąpić do komornika z wnioskiem o egzekucję, "a nie każdorazowo korzystać z jego pośrednictwa". Skarżący zaakcentował, że odmowa udzielenia informacji przez ZUS stoi w rażącej sprzeczności z treścią klauzuli wykonalności zamieszczonej na wyrokach sądowych i dlatego wniósł o nakazanie udzielenia informacji. W piśmie procesowym skarżący ponownie potwierdził, że przedmiot wniesionej przez niego skargi stanowi "decyzja–pismo ZUS datowane 22.07.2008r. nr [...]". Dodatkowo podkreślając, że treść wyroków, które przedstawił nakazuje urzędom oraz osobom udzielenie wszelkiej pomocy do wykonania takiego tytułu, a mimo to ZUS odmawia udzielenia skarżącemu, wymienionego w wyrokach jako wierzyciel, informacji o miejscu pracy bądź pobieraniu świadczeniu przez dłużnika, czym uniemożliwia skarżącemu dalsze dochodzenie roszczeń egzekucyjnych, a to stoi w sprzeczności z treścią klauzul wykonalności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, powołując się na przepis art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, katalog podmiotów, którym mogą być udostępniane dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o którym mowa w art. 45 przywołanej ustawy. Organ wyjaśnił równocześnie, że dane, o jakich mowa w cytowanym przepisie, udostępnia się także na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Do czasu otrzymania przez ubezpieczonego pierwszej informacji, o której mowa w art. 45 ust.1 ww ustawy, dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego udostępnia się ustnie, na ustny wniosek zgłoszony osobiście przez ubezpieczonego, którego dotyczą informacje zawarte na koncie w jednostce organizacyjnej Zakładu. Organ dodał, że w myśl art. 34 cytowanej wyżej ustawy informacje zawarte na koncie ubezpieczonego oraz na koncie płatnika składek prowadzonym w formie elektronicznej, które zostały przekazane w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym z zakresu ubezpieczeń społecznych. Do informacji zawartych na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek oraz danych źródłowych będących podstawą zapisów na tych kontach stosuje się przepisy o ochronie danych osobowych. Organ wywodził, że w myśl art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów tej ustawy należy do Głównego Inspektora. ZUS zarzucił, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie zachował wymaganego przepisami ustawy o ochronie danych osobowych trybu postępowania i nie wystąpił do GIODO z właściwym żądaniem, tak jak stanowi art. 12 ustawy, stąd po myśli art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. skarga winna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie jest zasadna. Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego, Sąd w pierwszej kolejności, przed merytoryczną oceną zasadności skargi rozważył kwestię jej dopuszczalności. Zakres kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. i wynika również z treści szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Jednym z przepisów ustaw szczególnych, który poddaje określone akty kontroli sądownictwa administracyjnego jest art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy P.p.s.a. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wymieniono szereg informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to ma jednak charakter przykładowy. Dlatego też przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, zrealizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych oraz wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002r., sygn. akt II SAB 105/02, LEX 137863 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007r., sygn. akt II SA/Wa 69/07, LEX 344225). Przypomnijmy, przedmiotem zaskarżenia jest pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu informujące, że nie może zostać udzielona skarżącemu żądana informacja dotycząca danych o pobieraniu świadczeń z ubezpieczenia społecznego przez konkretne osoby. Z uwagi na zachowanie się skarżącego, w ocenie Sądu, ewentualnym trybem, w którym można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany wniosek jest skarga na bezczynność w zakresie nieudzielanie informacji publicznej. Sąd, rozpoznając taką skargę powinien ocenić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a podmiot zobowiązany, źle oceniwszy jej charakter pozostaje w zwłoce, co do udostępnienia. Mając na uwadze zachowanie organu (skierowanie do skarżącego pisma z 22 lipca 2008r.) Sąd uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, albowiem wniosek ten został na bieżąco załatwiony. Nadto należy zgodzić się ze stanowiskiem, że wniosek o udostępnienie z zasobów ZUS informacji o pobieranych świadczeniach przez osoby fizyczne, niepełniące funkcji publicznych, jak i informacje o opłacanych składkach na ubezpieczenie społeczne przedkładanych organowi przez pracodawcę nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej. Pisemna forma odpowiedzi organu na wniosek skarżącego z dnia 3 lipca 2008r. była formą wystarczającą, warto powtórzyć, iż żądanie objęte wnioskiem dotyczyło bowiem informacji, które miały służyć skarżącemu jego indywidualnej sprawie dotyczącej egzekucji należności pieniężnych zasądzonych wyrokiem sądu powszechnego. Wnioski takie, co wykazano powyżej nie mają charakteru informacji publicznej. Skoro żądanie strony nie stanowiło żądania udzielenia informacji publicznej, to nie było podstaw do wydawania decyzji, wystarczające w takiej sytuacji jest poinformowanie wnioskodawcy, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1153, nr LEX 299295). Zaznaczyć przy tym należy, że w sytuacji, w której organ administracji publicznej odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych danych z uwagi na fakt, że nie są to informacje publiczne nie można traktować jako bezczynność organu z tego tylko względu, że stanowisko organu jest niezadowalające dla strony. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu również w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie dostępu do informacji publicznej. Jednak jak wyżej stwierdzono, w niniejszej sprawie brak podstaw do uznania, że żądanie sformułowane przez skarżącego mieści się w pojęciu informacji publicznej, stąd uznać należy, że organ prawidłowo zakwalifikował i załatwił wniosek strony. W sprawie zatem nie można mówić o bezczynności organu w zakresie informacji publicznej. Natomiast stwierdzić przyjdzie, że pismo informujące o tym, że informacja, której dotyczy wniosek nie ma waloru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych, ponieważ nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 P.p.s.a. Wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższych przepisów określających zakres kompetencji sądów administracyjnych, wynika zatem, że nie są one właściwe w sprawach wydawania aktów z zakresu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego, o co wnosił skarżący. Pismo organu stanowiące odpowiedź na żądanie strony, w istocie związane z prowadzoną egzekucją komorniczą nie należy do katalogu aktów podlegającej ocenie sądów administracyjnych, po myśli przytoczonego przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. Treść pisma ZUS z 22 lipca 2008r. wyraźnie oznacza, że organ nie wywiązuje się tutaj z obowiązku udzielenia informacji publicznej, gdyż takiego obowiązku na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie posiada. Wobec czego, ponownie stwierdzić przyjdzie, iż nie można zarzucić bezczynności organowi w sytuacji, w której organ ten nie jest obowiązany do wydania decyzji, bądź też dokonania czynności w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro przedmiot żądania nie mieści się w katalogu aktów i czynności, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, co w konsekwencji oznacza, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jeżeli zatem organ nie jest zobowiązany do wydania określonego aktu lub czynności, to tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na jego bezczynność. Niezależnie od powyższych wywodów, w ocenie Sądu, trudno odmówić racji organowi wskazującemu na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej przy załatwianiu wniosku skarżącego w oparciu o ustawę z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr101, poz. 926 ze zm.). Decyzję w sprawie udostępnienia danych osobowych objętych prawną ochroną podejmuje Generalny Inspektor Danych Osobowych, a nie administrator (posiadacz) tych danych. W przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych GIODO jest zobowiązany zastosować w stosunku do administratora danych środki przewidziane w art. 18 ustawy (m.in. nakazanie administratorowi danych – w drodze decyzji- przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych). Przy czym podnieść należy, iż skarżący wyraźnie oświadczył na rozprawie przed Sądem, że nie dążył on do uzyskania decyzji w trybie ustawy o ochronie danych osobowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. .