II SA/Op 61/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Starosta [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 37 k ust 1 i 6 oraz art. 6 pkt 15 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr. 6 poz. 56 ze zm.) w zw. z art. 29 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), odmówił po ponownym rozpatrzeniu sprawy R. G., przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu wskazał, iż z przedłożonych dokumentów przez zainteresowaną wynika, ze w dniu rejestracji spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast nie posiada wymaganego ustawowego 30 letniego okresu uprawniającego do emerytury, bowiem wynosi on łącznie 27 lat 9 miesięcy i 10 dni, na które składały się następujące udowodnione okresy: - pracy - 19 lat 4 miesiące 11 dni; urlop wychowawczy 6 lat; praca na gospodarstwie rolnym rodziców 1 rok 4 miesiące i 2 dni. Organ dodał, że praca w gospodarstwie rolnym brata w okresie od 16 września 1979 r. do 31 maja 1980 r. (8 miesięcy i 16 dni) nie podlega już rozpatrzeniu, ponieważ nawet zaliczając go do stażu pracy łącznie nie przekroczy 30 lat stażu pracy wymaganego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, stąd R. G. nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 37 k ust. 1 przywołanej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji, R. G. wniosła o ponowna analizę zebranych w sprawie dowodów i dokumentów i przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu podniosła, że według przedstawianego przez nią wykazu wynika, iż jej staż pracy wynosi 29 laty 3 miesiące i 4 dni, a do wykazania pozostaje okres pracy w gospodarstwie rolnym brata w B. od 16 września 1979 r. do 31 maja 1980 r. Ponadto dodała, ze okres pracy w gospodarstwie brata obejmował wcześniejsze okresy od 30 października 1978 r. do 20 maja 1979 r. Pismem z dnia 4 listopada 2004 r. wniosła o dołączenie do odwołania następujących dokumentów: zaświadczenia z KRUS-u w G., orzeczenia lekarskiego o wypadku w pracy, decyzji o prawie do dodatku szkoleniowego i decyzji o utracie tego dodatku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2, art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr. 6 poz. 56 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że R. G. do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy ukończyła 50 lat życia i zgodnie z art. 37 k ust 1 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy, świadczenie przedemerytalne przysługuje takiej osobie, jeżeli osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 30 lat. Na podstawie akt organ ustalił, że łączny okres składkowy wynosi 19 lat 4 miesiące i 11 dni. Do tego okresu organ odwoławczy doliczył okresy podlegania ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, przypadające w okresie przebywania R. G. na urlopie bezpłatnym, co stanowi łącznie 1 rok i 5 miesięcy. Jako okresy uzupełniające Wojewoda zaliczył również udokumentowane zeznaniami świadków okresy wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym brata od 25-05-1970 r. do 26-07-1971 r.; od 3-01-1973 r. do 18-02-1973 r. i od 5-07-1973 r. do 18-07-1973 r. co stanowi 1 rok, 4 miesiące i 2 dni. Jako okresy nieskładkowe zaliczone zostały również skarżącej okresy 6 lat przebywania na urlopie wychowawczym. Okresów przebywania na zasiłku chorobowym, łącznie 11 miesięcy i 4 dni nie wliczono R. G., bowiem organ uznał, że wymiar okresów nieskładkowych przekraczałby jedną trzecią okresów składkowych. W świetle powyższego organ przyjął, ze skarżąca udokumentowała okres uprawniający do emerytury w wysokości 28 lat 1 miesiąca i 13 dni. Uzupełniając ten okres, o okres wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym brata tj. od 16 września 1979 r. do 31 maja 1980 r. (8 miesięcy i 25 dni), wynosi on łącznie 28 lat, 10 miesięcy i 3 dni. Wojewoda podniósł, że różnica wielkości w ustaleniu okresu uprawniającego do emerytury pomiędzy organem I instancji i organem odwoławczym wynika z tego, iż organ pierwszej instancji nie brał pod uwagę okresów ubezpieczenia społecznego rolników, w czasie gdy skarżąca przebywała na urlopie bezpłatnym. W skardze do Sądu, R. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżącą podkreśliła, że nie zgadza się z ustaleniami organu odwoławczego o braku udokumentowania wymaganego okresu 30 lat do emerytury. Zarzuciła organowi, że nie wliczono jej pracy w gospodarstwie rolnym brata w latach 1976- 1980, a organ na tą okoliczność nie podjął postępowania dowodowego. Skarżąca dodała, że ponadto organ pominął przedłożone przez nią dowody w sprawie pobierania zasiłku wypadkowego; udziału w kursie zawodowym, w czasie którego pobierała zasiłek szkoleniowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, ze okresów pobierania dodatku szkoleniowego nie zalicza się do okresu uprawniającego do emerytury, natomiast przebywanie na zwolnieniu lekarskim z tytułu wypadku przy pracy nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ z tego powodu pobierała zasiłek chorobowy i okres pobierania tego zasiłku zalicza się do okresu uprawniającego do emerytury jako okres nieskładkowy. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia zatem, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony, a zaskarżone decyzje wydane były w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr. 6 poz. 56 ze zm.). Bezsporną okoliczną w sprawie pozostaje fakt, iż podstawą materialnoprawną wydanych decyzji przez organy obu instancji był przepis art. 37 k ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, który stanowił, że "Świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn...". Stąd na zasadzie art. 37 l ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługiwało osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie był warunek z art. 37 k ust. 1 pkt. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w zakresie osiągnięcia 30 letniego okres uprawniający do emerytury, do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Organy obu instancji przyjęły, że R. G. nie spełnia tego wymogu, bowiem nie udokumentowała 30 letniego okresu uprawniającego do emerytury. Skarżąca w odwołaniu wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wnosząc dodatkowo pisemną prośbę do wniesionego odwołania wraz z dokumentami i wnioskiem o ponowną analizę zebranych dowodów w sprawie. Motywem niezadowolenia z decyzji pierwszej instancji była podnoszona kwestia pracy w gospodarstwie rolnym brata również w okresie wcześniejszym tj od 30 października 1978 r. do 20 maja 1979 r. oraz okoliczności wskazywane dołączonymi dokumentami dot. świadczenia z tytułu wypadku przy pracy, jak i pobierania dodatku szkoleniowego. Stąd zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przed organem odwoławczym, wynikał z treści żądania strony i dołączonych do odwołania dowodów oraz z zebranych dowodów przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ta sama sprawa R. G. podlegała dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji. Zadaniem bowiem organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Obowiązek taki bowiem wynika z zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 kpa, nakazujący organom administracji publicznej zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego, w tym przedstawionych na każdym etapie postępowania dowodów przez stronę. Zadaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie było przede wszystkim, dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu przedłożonych dokumentów w związku z oczekiwaniem strony po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Odmowa przyznania świadczenia przedemerytalnego, powinna być poprzedzona ustaleniami faktycznymi na podstawie dowodów. Zauważyć nadzy, że do naruszenia prawa przez organ administracji dochodzi nie tylko w przypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także i wtedy, gdy organ prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA OZ w Lublinie z 12 kwietnia 2000 r., I SA/Lu 1609/98 – niepubl.; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 112/97 – niepubl.). Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Analiza dowodów i ocena materiału dowodowego powinna być dokonana nie później, niż w momencie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, a motywy rozstrzygnięcia mają wynikać z uzasadnienia decyzji, jako jej integralnej części. W rozpoznawanej sprawie organ w uzasadnieniu odniósł się do pracy w gospodarstwie rolnym brata skarżącej, ale nie ustosunkował się do podnoszonego w odwołaniu okresu wcześniejszego pracy w tym gospodarstwie, w latach od 30 października 1978 r. do 20 maja 1979 r. Pominął również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji okoliczność wykazywaną przez skarżącą dołączonymi dokumentami w sprawie pobierania dodatku szkoleniowego oraz kwestię świadczenia z tytułu wypadku przy pracy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, dlaczego dokumentom przedłożonym przez skarżącą odmówiono mocy dowodowej. Skoro organ odwoławczy, przy rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, pominął wskazane wyżej okoliczności i nie poddał ocenie dołączonych dokumentów, zatem naruszył przepisy postępowania art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Takim zachowaniem organ naruszył również postanowienia art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234; teza druga wyroku NSA z 4 listopada 1998 r., I SA/Lu 1056/97 –LEX nr 34906; wyrok NSA z 10 kwietnia 1998 r., III SA 1436/96 – LEX nr 36196). Dlatego też, pominięcie w uzasadnieniu decyzji podnoszonych w odwołaniu okoliczności pracy w gospodarstwie rolnym brata w okresie od 30 października 1978 r. do 20 maja 1979 r.; pobierania dodatku szkoleniowego oraz świadczenia z tytułu wypadku przy pracy może mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy w części uzupełnił wskazane wyżej braki w zakresie oceny całokształtu materiału dowodowego, dokonał oceny przedłożonych dokumentów do odwołania przez skarżącą, wskazał motywy, jakimi się kierował nie uznając wspomnianych okresów do wymaganego okresu emerytalnego. Jednakże, w takiej formie, to znaczy - uzupełnienie decyzji w odpowiedzi na skargę strony do sądu administracyjnego nie jest prawnie skuteczne. (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 1999 r., III SA 1756/99 – LEX nr 47228). Podkreślić należy, że przepisy w zakresie uzyskania uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego wskazują na przesłanki, które zainteresowany winien spełnić, stąd nie pozostawiona została ta kwestia do uznania organom, lecz do orzekania na podstawie obowiązujących przepisów w dacie orzekania, co do ustalonego w postępowaniu administracyjnym, stanu faktycznego na postawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze podane okoliczności w zakresie uchybienia zasadom procedury administracyjnej w rozpoznawanej sprawie, wskazania do dalszego postępowania dla organu wynikają wprost z wyżej przedstawionych rozważań, przy uwzględnieniu przepisów rozdz. 22 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001) oraz ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252). Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, na utratę mocy prawnej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu a organ odwoławczy, którego decyzja została zaskarżona nie wskazał na podstawie jakich przepisów przejściowych zastosował dotychczasowe przepisy. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podlega uchyleniu. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 tej ustawy.