II SA/Op 617/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 30 października 2008 r., nr XXXII/404/08 w przedmiocie skargi na Prezydenta Miasta postanawia: odrzucić skargę. W dniu 17 listopada 2008 r. Z. M. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle Nr XXXII/404/08 z dnia 30 października 2008 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Państwa Z. i S. M. W § 1 zaskarżonej uchwały, opartej o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Rada Miasta uznała, że nie jest właściwa do rozstrzygnięcia w trybie skargowym roszczenia zawartego w skardze. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż w oparciu o kolejno zawierane umowy dzierżawy skarżąca wraz z mężem od 30 lat użytkowali działkę gruntu nr A, przy czym z tego tytułu nie przysługuje im roszczenie o nabycie tejże nieruchomości w trybie bezprzetargowym, a Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla w ramach posiadanych kompetencji nie zawarł kolejnej umowy dzierżawy i z tego względu żądanie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości lub zawarcia kolejnej umowy dzierżawy ma charakter cywilnoprawny i do jego załatwienia właściwy jest sąd powszechny. We wniesionej skardze Z. M. zarzuciła naruszenie jej praw, żądając "właściwego zbadania całej sprawy" i rozstrzygnięcie czy po 30 latach użytkowania działki, wykorzystywanej jako ogród przydomowy, zagospodarowanej szklarnią i ogrodzonej oraz ubezpieczonej, musiała działkę te oddać. W odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Gminę Kedzierzyn-Koźle po przesłaniu przez Sąd skargi, Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika – r.pr. M. P., wniosła o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała, podjęta w następstwie rozpoznania skargi na działanie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle w sprawie odmowy sprzedaży lub przedłużenia umowy dzierżawy działki nr A, nie może być uznana za skargę z zakresu administracji publicznej, których rozpoznawanie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Ponadto Gmina wskazała, że nawet uznając dopuszczalność wniesienia takiej skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to skarżąca nie wezwała do usunięcia naruszenia prawa, stąd skarga wniesiona z pominięciem powyższego warunku jest bezskuteczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że w pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W tym miejscu podać trzeba, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w tym trybie, jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, obejmuje nie wszystkie uchwały podejmowane przez organ gminy, lecz tylko uchwały "z zakresu administracji publicznej". Potwierdza to również treść przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., regulującego właściwość rzeczową sądów administracyjnych w zakresie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. A contrario należy stwierdzić, że czynności organów administracji publicznej dotyczące spraw spoza zakresu administracji publicznej nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Do takich należy w szczególności zakwalifikować czynności podejmowane przez organy w trybie przepisów działu VIII (art. 221-256) K.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, a poza tym również czynności dotyczące kwestii cywilnoprawnych, należących do materii prawa cywilnego i będących sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Odnośnie pierwszej z wymienionych grup na tle art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), obowiązującej do 31 grudnia 2003 r. (którego odpowiednikiem jest obecnie art. 3 P.p.s.a.), utrwalił się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity, zachowujący nadal aktualność pogląd, który w całości należy podzielić, że czynności - niezależnie od formy - podejmowane w trybie przepisów działu VIII K.p.a., nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym wyznaczającym zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 457/06 – nie publ., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2004 r., sygn. akt OSK 642/04 – nie publ.; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00 – System Informacji Prawnej LEX nr 54426). W powołanych orzeczeniach podkreślano uproszczony charakter postępowania dotyczącego załatwienia skargi lub wniosku, wskazując, że nie rozstrzyga się w nim konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron ani toku postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżących, natomiast uchwały rad gmin, powiatów oraz sejmików województw, podjęte wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w tym trybie, czyli tzw. skargi powszechnej, stanowią jedynie informację o sposobie załatwienia wniesionej skargi, czyli o czynnościach wewnętrznych organu właściwego do rozpatrzenia i załatwiania skarg, jakimi są organy wyższego stopnia lub organy sprawujące bezpośredni nadzór. Stosownie do treści art. 229 pkt 3 K.p.a., do rozpatrywania skargi dotyczącej działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych właściwa jest rada gminy, a zatem organ kolegialny, który wyraża swą wolę, stanowisko bądź opinię w formie uchwały. Zatem zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego, wyrażone nawet w formie uchwały przez radę, nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Opisana wyżej zasada znajduje zastosowanie bezpośrednio w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle oparła o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 229 pkt 3 K.p.a. Zaskarżona uchwała stanowi odpowiedź na pismo z dnia 5 września 2008 r., w którym skarżąca wraz z mężem zakwestionowali działania Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle zarzucając temu organowi niegospodarność majątkiem odnośnie dzierżawionej dotychczas działki nr A. Powyższe pismo zostało wniesione do Wojewody Opolskiego, a następnie za pismem z dnia 22 września 2008 r. przekazane przez tenże organ Radzie Miasta Kędzierzyn-Koźle w trybie art. 229 pkt 3 i art. 231 K.p.a. celem rozpatrzenia. Z tego względu pismo zakwalifikowane zostało przez Radę jako tzw. skarga powszechna na działalność organu wykonawczego Rady, jakim jest Prezydent Miasta. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem skargi powszechnej jest obrona i ochrona różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Może ona w szczególności dotyczyć zaniedbania lub nienależytego wykonania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżącego, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw (art. 227 K.p.a.). Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, opartej o przepis art. 229 pkt 3 K.p.a., należy jeszcze raz podkreślić, że omawiane postępowanie skargowe w rozumieniu przepisów K.p.a. jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia, w tym skargę do sądu administracyjnego, jednak dopuszczalne jest złożenie skargi na działalność organu rozpatrującego skargę, który podjął uchwałę stanowiącą wyraz oceny pracy organu wykonawczego gminy. W myśl art. 229 pkt 1 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, w sprawie, której przedmiotem skargi są zadania i działalność rady gminy, organem właściwym do rozpatrzenia takiej skargi jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Skoro, jak wywiedziono wyżej, w odniesieniu do przedmiotowej uchwały, ze względu na podstawę jej podjęcia, niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna, stąd na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.