II SA/Op 63/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2012 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., mocą której organ ten uchylił decyzję Burmistrza Olesna z dnia 7 października 2010 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr A, nr B i nr C k.m. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wydanie zaskarżonej decyzji zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 6 sierpnia 2010 r., K.S. zwróciła się do Burmistrza Olesna o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem z drogi publicznej w miejscowości [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. A, nr B i nr C k.m. [...], obręb [...]. W opisie zagospodarowania terenu podała, że inwestycja będzie realizowana na działce niezabudowanej dotychczas uprawianej rolniczo. Do wniosku dołączyła kserokopię między innymi mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 1000 z zaznaczonym usytuowaniem projektowanego budynku oraz naniesionymi w kolorze żółtym granicami terenu inwestycji, mapę ewidencyjną w skali 1: 2000, wypis z rejestru gruntów dla działek objętych inwestycją oraz wykaz właścicieli i władających dla działek sąsiednich, umowę darowizny udziału w prawie własności nieruchomości dotyczącej działek nr A, nr B i nr C, pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] z 30 marca 2009 r. o możliwości zaopatrzenia w wodę nieruchomości nr C, oświadczenie Rzymskokatolickej Parafii "[...]" w [...] z 10 marca 2009 r. o wyrażeniu zgody na ułożenie instalacji wodociągowej na działkach będących własnością parafii, celem połączenia działki nr C z wodociągiem miejskim, umowę sprzedaży energii elektrycznej wraz z usługą dystrybucji z 23 września 2009 r. zawartej przez inwestora z "B" Energia sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Działając na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.- zwana dalej jako u.p.z.p.), w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., organ I instancji pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku poprzez: - określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na aktualnej mapie zasadniczej (kopii mapy), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 oraz przedłożenie w oryginale lub w kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem; - wypisu z rejestru gruntów dla przedmiotowych działek; - wykazu właścicieli władających; - mapy ewidencyjnej. Wykonując zobowiązanie strona w dniu 26 sierpnia 2010 r. przedłożyła do akt sprawy potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie żądanych dokumentów, w tym mapę sytuacyjną w skali 1:500, na której zaznaczono usytuowanie projektowanego budynku oraz naniesiono w kolorze żółtym granice terenu inwestycji, który pokrywa się z obszarem oddziaływania, a także mapę ewidencyjną w skali 1: 2000. Zawiadomieniem z dnia 10 września 2010 r. Burmistrz Olesna wszczął postępowanie w sprawie, traktując jako strony K.S (obecnie K.G. – przypis Sądu) oraz M.S, Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...], U. i A.W., M.K., Parafię Rzymsko- Katolicką pw. "[...]" w [...] i Gminę Olesno. Postanowieniem z dnia 16 września 2010 r., wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., organ zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w Oleśnie w dniu 14 października 2009 r. uchwały nr XLV/274/09 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Oleśnie w rejonie ulic: [...] W dniu 21 września 2010 r. z aktami sprawy zapoznała się M.C. (z d. S.) oświadczając do protokołu sporządzonego tego samego dnia, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r., nr [...] Burmistrz Olesna podjął zawieszone 16 września 2010 r. postępowanie, wskazując, że Rada Miejska, pomimo upływu 12 miesięcy od daty złożenia wniosku nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, którego dotyczy podanie. Decyzją z dnia 7 października 2010 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Olesna, Kierownik Wydziału Urbanistyki, Infrastruktury, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Oleśnie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 54, art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 K.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, wobec niespełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. u.p.z.p. W uzasadnieniu organ podał, że teren wyznaczony w decyzji liniami rozgraniczającymi nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani obowiązkiem sporządzenia planu. Wyjaśnił, że na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], będącej drogą gminną, a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nadto według organu zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, stąd spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza wykazała jednak, że teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w myśl art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem w skład działek nr B i nr C wchodzą użytki leśne Ls o powierzchni odpowiednio 0,6090 ha i 0,0630 ha. Przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za teren nie wymagający zgody na zmianę przeznaczenia uważa się obszar objęty planem miejscowym, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 u.p.z.p. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Działki objęte wnioskiem nie uzyskały takiej zgody, gdyż były oznaczone w starym planie, jako grunty leśne, nie został zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik K.G. podniósł, że inwestycja spełnia wszystkie warunki określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowany budynek gospodarczy będzie zlokalizowany na obszarze "wolnym od użytku oznaczonego jako las symbolem geodezyjnym "Ls". Skarżący argumentował, że w bezpośrednim sąsiedztwie istnieją zabudowania i że "decyzja nie została uzgodniona z Generalną Dyrekcją Lasów Państwowych w Katowicach", a "grunty leśne nie sa wyłączone z zabudowy." Zaskarżoną decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, po czym przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium powołało art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dalej wskazało, iż w świetle przepisów art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p., do których odsyła art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, zawierający: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego I kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Odnosząc się do art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), stwierdziło, że pojęcie "mapa zasadnicza" oznacza wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. W świetle § 22 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) składnikiem ewidencji gruntów i budynków jest mapa ewidencyjna. Wśród elementów stanowiących jej treść rozporządzenie wymienia kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, kontury klas gleboznawczych i ich oznaczenia oraz numery działek ewidencyjnych (§ 28 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 rozporządzenia). Kolegium stwierdziło, że na złożonej w uzupełnieniu wniosku mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1 : 500 brakuje numerów działek, których dotyczy wniosek (z wyjątkiem działki nr A), oraz działek ościennych (z wyjątkiem działek nr D i nr E). Ponadto druga mapa dołączona przez inwestora do pisma z 26 sierpnia 2010 r. nie zawiera określenia granic terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania inwestycji. Przedmiotowa mapa jest tylko kserokopią kopii mapy ewidencyjnej, na której nie zostały uwidocznione kontury użytków gruntowych i kontury klas gleboznawczych ani ich oznaczenia. W aktach sprawy znajdują się jeszcze dwie inne mapy (kserokopie), ale również one nie czynią zadość wymaganiom, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. W tej sytuacji, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. organ I instancji winien był wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czego Burmistrz Olesna zaniechał. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż status strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają, poza inwestorem, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętej wnioskiem, a także działek sąsiednich oraz tych, na które inwestycja będzie oddziaływać. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym pominięto bez uzasadnienia właściciela działki nr F graniczącej z działką nr B. Według SKO nieprawidłowo potraktowano jako stronę Gminę Olesno, bo gmina nie posiada przymiotu strony, jeżeli ustawodawca powierza organowi tej gminy kompetencję do podejmowania władczych rozstrzygnięć w danej sprawie. Organ podkreślił, iż skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a). Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r., K.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącej, wezwanie do uzupełnienia wniosku miało dotyczyć w szczególności dołączenia mapy sytuacyjno- wysokościowej w celu wyeliminowania z terenu analizowanego gruntów leśnych oznaczonych symbolem "Ls". Ponadto zarzuciła Kolegium zaniedbanie w doręczeniu decyzji oraz działania niezgodne z prawem, w wyniku czego poniosła straty finansowe. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik z urzędu, radca prawny J. J., pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, iż Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało jedynie na braki formalne podania, polegające na niedołączeniu przez skarżącą mapy zasadniczej. Przyjmując prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., Kolegium nie odnotowało natomiast, braku ustaleń przez ten organ, czy planowana zabudowa doprowadzi do zmiany sposobu wykorzystania terenu, a w konsekwencji do zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne. Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Powołując się na orzeczenie WSA w Krakowie z dnia 3 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1700/09, pełnomocnik wywodził, że żaden przepis prawa nie zawiera generalnego zakazu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji realizowanej na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym, w przypadku wydania decyzji pozytywnej dla strony, jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji służącej rolnemu wykorzystaniu terenu. W tym celu zaś, w ocenie pełnomocnika, niezbędne są uzgodnienia służące ochronie rolnego charakteru gruntów. Podkreślił też bezzasadnie długi czas trwania postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Ocenie Sądu podlegało rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sprowadzała się zatem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika zatem, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Stosownie do powyższego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Wskazany przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. W sytuacji natomiast, gdy zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości, organ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 K.p.a. Podkreślić należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Obowiązany jest on rozpatrzyć materiał dowodowy, dokonać na jego podstawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a ponadto uwzględnić zmiany zaistniałe w stanie faktycznym i prawnym w okresie między wydaniem rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji. Podjęcie działań w tym zakresie wynika z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 K.p.a. dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wskazany przepis art. 136 K.p.a. umożliwia bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei, w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie wskazanego przepisu. W przypadku, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z drugiej jednak strony, co wymaga podkreślenia, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a., powoduje naruszenie wskazanej powyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której nienaruszalność przyjęto jako kryterium nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane przez SKO uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły przy tym zostać usunięte przez organ odwoławczy, w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 K.p.a. Podjęcie działań zmierzających do uzupełnienia wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie i który wyznacza granice sprawy, jak również wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzez ustalenie istotnych okoliczności sprawy, wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W wyjaśniającym postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 136 K.p.a., dopuszczalne jest natomiast naprawienie tylko takich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Konwalidowanie wskazanych uchybień zaistniałych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy naruszałoby natomiast zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem uzupełnienie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ drugiej instancji. Dostrzec również trzeba, że organ odwoławczy związany jest granicami sprawy, w której wniesiono odwołanie. W niniejszej sprawie granice te wyznacza wniosek inwestora. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy zakresu i przedmiotu postępowania, organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego, wyłączała tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którego dotyczyło postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.) dalej też jako u.p.z.p. Poza sporem pozostaje, iż dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu miejscowego wymaga w szczególności zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy, wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (por: wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08 - Lex nr 526580). W działaniu tym organ administracji publicznej powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a wszelkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia, objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy tak, aby treść wniosku inwestora zgodna z jego wolą nie budziła wątpliwości. Wymogi jakie powinien spełniać wniosek dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 52 ust. 2 ustawy. Z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że winien on zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Mapa zasadnicza zawiera bowiem niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów budynków, a także sieci uzbrojenia terenu (art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). W zakresie charakterystyki inwestycji art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi z kolei, że wniosek winien określać: a) zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) charakterystyczne parametry technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wskazać również wypada, iż dopiero po złożeniu wszystkich wymaganych dokumentów i uzupełnienia wniosku we wskazanym przez organ zakresie upoważnia organ I instancji do przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Z § 3 cyt. rozporządzenia wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że K.G. uzupełniając wniosek o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w zakresie wskazanym przez organ I instancji, w rezultacie nie wykonała wszystkich ww. zaleceń tego organu. W uzupełnieniu wniosku z dnia 26 sierpnia 2010 r., co prawda przedłożyła dwie mapy ewidencyjne w skali 1:500 oraz 1:1000, jednakże przesłane mapy, jak słusznie wskazało Kolegium, nie czynią zadość wymaganiom, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do poszczególnych map Kolegium wskazało, że na mapie sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:500 brakuje numerów działek, których dotyczy wniosek (z wyjątkiem działki nr A) oraz działek ościennych (z wyjątkiem działek nr D i nr E). Z kolei druga mapa w skali 1:1000, nie zawiera określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji. Mapa ta jest kserokopią kopii mapy ewidencyjnej, na której nie zostały również ujęte kontury użytków gruntowych i kontury klas glebowych, jak również ich oznaczenia. Wskazać należy, iż aktach administracyjnych sprawy znajdują się również dwie inne mapy (tj. kserokopie map w skali 1:1000 oraz 1:2000), złożone przez stronę do wniosku w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, ale również i te mapy, na co zwróciło uwagę Kolegium, nie spełniają kryterium, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z treści tej regulacji wynika, że inwestor, na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali, określa granice terenu objętego wnioskiem, obszar, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto określa charakterystykę inwestycji, w tym parametry techniczne zamierzenia budowlanego, w formie opisowej i graficznej. Wobec dostrzeżenia nieprawidłowości wniosku, organ I instancji winien był zatem wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku, w myśl art. 64 § 2 K.p.a. Wskazać bowiem należy, iż przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie aktualnej mapy zasadniczej, a w jej braku mapy kastralnej oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000), na które zostały naniesione granice terenu objętego wnioskiem, obszar oddziaływania obiektu, stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania warunków zabudowy. Rozpoznanie przez organ I instancji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, uprawnia do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Olesna zapadła z naruszeniem dyspozycji art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. Zgodzić należy się również z organem odwoławczym, że istotnym naruszeniem było również brak uznania za stronę postępowania właściciela działki nr F, graniczącej z działką nr B objętej planowaną inwestycją, przy czym akta nie zawierają wyjaśnienia kto jest jej właścicielem. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu status strony ustala się zgodnie z art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy podzielić poglądy przyjęty w orzecznictwie, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, LEX nr 355287). Odnosząc się do uznania Gminy Olesno za stronę postępowania, wskazać należy, iż skoro z mocy art. 60 ust.1 u.p.z.p. - decyzje o warunkach zabudowy w pierwszej instancji jako właściwy organ wydaje Burmistrz Olesna, będąc organem wykonawczym Gminy, tym samym Gmina nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Niemniej jednak, sam fakt doręczenia decyzji pierwszoinstnacyjnej reprezentującemu Gminę Olesno Burmistrzowi, nie stanowi o statusie Gminy jako strony w przedmiotowej sprawie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 648/11 dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Organ I instancji przeszedł do porządku dziennego nad tym, że wniosek strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nawet mimo uzupełnienia nie spełniał wymogów nakazanych regulacją art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. "c" w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie określenia granic terenu objętego wnioskiem oraz obszaru, na który planowana przez inwestora inwestycja będzie oddziaływać, a przedstawionych na kopii mapy zasadniczej oraz w zakresie określenia danych charakteryzujących wpływ wnioskowanej inwestycji na środowisko. Akta sprawy nie zawierają jakichkolwiek dokumentów ani danych pozwalających na ocenę spełnienia wymogu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. "c" in fine u.p.z.p. Z akt sprawy wynika ponadto bezspornie, że w skład nieruchomości zaplanowanej inwestycji wchodzi działka geodezyjna nr B, na którą składają się także grunty oznaczone w ewidencji jako las. W konsekwencji jest to nieruchomość dla której wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, o czym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 5 powołanej przez organ ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że grunty leśne objęte działką B jako wymagające stosownej zgody na zmianę przeznaczenia mogą zostać przeznaczone na cele nieleśne jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i to za zgodą wyrażoną przez właściwy organ na podstawie powołanego art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. też wyroki WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Łd 346/11 i WSA w Poznaniu z 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 573/11 opubl. w CBOiS na stronach internetowych NSA). Także w tej części wywód organu odwoławczego skarżonej decyzji szczegółowo opisującej niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej grunt leśny bez zmiany jego przeznaczenia jest prawidłowy. Zarzuty skargi dotyczące dalszych roszczeń odnoszących się do przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu, a także nienależytego wykonywania obowiązków służbowych przez pracowników organu I i II instancji podlegają kontroli sądowoadministracyjnej tylko w odrębnym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi