II SA/Op 64/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 3 grudnia 2001 r. nr XL/271/01 w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę. Rada Miejska w Ozimku podjęła w dniu 3 grudnia 2001 r. uchwałę Nr XL/271/01 w sprawie uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 do 2006 oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733). Paragraf pierwszy uchwały stanowi, że "Uchwala się program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 - 2006 w brzmieniu ustalonym w załączniku nr 1 do uchwały". Z kolei załącznik ten został podzielony na rozdziały (części), z których rozdział oznaczony cyfrą V dotyczy zasad polityki czynszowej. Zgodnie z jego regulacjami stawkę bazowa za najem 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych oraz socjalnych ustala Zarząd Gminy, uwzględniając zasady określone szczegółowo w dalszej treści tego rozdziału a dotyczące położenia budynku, położenia lokali w budynku i stopnia nasłonecznienia, standardu wyposażenia budynku lub lokalu mieszkalnego w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, stanu technicznego budynku lub lokalu oraz ich komfortu cieplnego. Na powyższą uchwałę, w dniu 29 stycznia 2002 r., skargę wniósł Wojewoda Opolski, działający na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się stwierdzenia nieważności rozdziału V programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2002 - 2006. Zdaniem Wojewody, uchwała - we wskazanej części - została podjęta bez wyraźnego upoważnienia ustawowego do określania wysokości czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Czynniki te zostały przykładowo wymienione w art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego a ich ustalanie i uwzględnianie w przypadku konkretnych lokali należy zgodnie z art. 8 powołanej ustawy - do kompetencji zarządu gminy. Skarżący powołał się także na przepisy ustawy o samorządzie gminnym, wedle których do rady gminy należy stanowienie prawa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, do zarządu zaś - gospodarowanie mieniem komunalnym. Zdaniem skarżącego, ustalanie wysokości opłat za czynsz lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy w pełni wyczerpuje znamiona gospodarowania mieniem komunalnym, zatem uregulowania zawarte w rozdziale V załącznika Nr 1 do uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, iż do zasad polityki czynszowej zaliczyć należy także postanowienia pkt 3 i 4 rozdziału V załącznika Nr 1 do uchwały, w których określono, że zarząd ustala stawkę bazową czynszu na okres jednego roku i że zarząd - przy corocznym podwyższaniu czynszu - przyjmować będzie wielkości maksymalne przewidziane prawem. Ponadto stwierdzono, iż w ramach stanowionych zasad polityki czynszowej Rada uprawniona jest do stymulowania na terenie gminy wysokości czynszu, a narzędziem temu służącym jest przede wszystkim katalog czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu. Stawkę tę ustala zarząd dopiero po uchwaleniu zasad polityki czynszowej. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 206/2002 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę w ten sposób, że stwierdził nieważność całego § 1 zaskarżonej uchwały, przyjmując, iż jest ona aktem prawa miejscowego, a normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą być stanowione w formie załącznika do uchwały. W wyniku rozpatrzenia kasacji Gminy Ozimek Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W motywach wyroku wskazano m. in., że przepis art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczący zasad stanowienia norm prawa miejscowego, nie reguluje jak ma wyglądać wewnętrzna systematyka uchwały zawierającej takie prawo, a w szczególności nie zakazuje, aby uchwała zawierała załączniki – stanowiące jej integralną część. W konkluzji zobowiązał Sąd - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - do rozpoznania zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądów administracyjnych. Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy) i on też, nie korzystając z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, zakwestionował zgodność z prawem przedmiotowej uchwały w drodze skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem organu nadzoru nie można jednak się zgodzić. Materialnoprawną podstawę podjętej 3 grudnia 2001 r. przez Radę Miejską, w Ozimku uchwały Nr XL/271/01, stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) , zwanej dalej ustawą, który w pkt 1 nadał radzie gminy kompetencję do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Programy te stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Zgodnie z treścią art. 41 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Również art. 21 ust. 1 ustawy określa formę prawną uchwalenia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, wskazując, iż jest nią uchwała. Zasadniczy zarzut jaki postawiono zaskarżonej uchwale sprowadza się do wkroczenie przez organ stanowiący gminy w kompetencje zarządu w zakresie uprawnienia do ustalania stawek czynszowych za lokale mieszkalne, objęte wieloletnim programem gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W ocenie organu wskazanie w uchwale czynników podwyższających lub obniżających stawki czynszu stanowi powtórzenie ustawowej regulacji wynikającej z art. 7 ustawy, wyraźnie adresowanej do organu zarządzającego (zarządu gminy) a nie do organu stanowiącego. Argumentacja powyższa, skupiając się art. 7 i 8 ustawy pomija zasadniczo brzmienie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym rada gminy w ramach wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uchwala także zasady polityki czynszowej. Sformułowanie "zasady polityki czynszowej" oznacza tworzenie norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym, mogących mieć zastosowanie do szerokiej, bliżej nie zidentyfikowanej grupy adresatów, spełniających kryteria wskazane w dyspozycji stanowionego przepisu prawa miejscowego. Zakwestionowane przepisy uchwały wymagania te spełniają, jako że nie odnoszą się one do konkretnie wskazanych i oznaczonych adresatów (najemców) ale regulują zasady, według których zarząd winien ustalać konkretne stawki czynszowe poszczególnym najemcom i w efekcie naliczać wysokość czynszu. Wbrew stanowisku skarżącego nie doszło w tym wypadku do naruszenia przepisu art. 7 i 8 ustawy. Przepis art. 8 pkt 1 ustawy wskazuje, iż jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala zarząd tej jednostki w oparciu o uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. Unormowanie w art. 7 ustawy przykładowych czynników jakie właściciel lokalu powinien brać pod uwagę przy ustalaniu stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, nie oznacza, że rada gminy ustalając zasady polityki czynszowej nie ma prawa czynników tych uszczegóławiać, ani też że nie ma ona prawa czynników wskazanych ogólnie w ustawie – w sposób wiążący dla zarządu gminy - konkretyzować. W doktrynie postuluje się wprawdzie by normy prawne nie były zbyt kazuistyczne, ale w żadnym wypadku tworzenie norm szczegółowych, w sposób drobiazgowy regulujących określone dziedziny życia, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. W tym miejscu należy sięgnąć jeszcze raz do przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Nie podjęcie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego i skorzystanie przez ten organ z mozliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie zmienia istoty regulacji art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności nie otwiera dla organu nadzoru możliwości skutecznego zaskarżania aktów dotkniętych jedynie nieistotnym naruszeniem prawa. Skoro zaskarżonej uchwale rady miejskiej w części dotyczącej ustalenia zasad polityki czynszowej można zarzucić jedynie nadmierną szczegółowość, nie stwarzającą zarządowi gminy zbyt wielkiego pola swobody w zakresie ustalania stawek czynszowych, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do władczej ingerencji w treść zakwestionowanych przepisów uchwały, skutkującej koniecznością wyeliminowania przyjętych rozwiązań z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe, należy uznać, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak na wstępie.