II SA/Op 647/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na czynność materialno-techniczną Starosty Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu postanawia: odrzucić skargę. B. K. w piśmie z dnia 5 października 2006 r. wystąpił do Starosty Opolskiego z żądaniem zwrotu kwoty 425,00 złotych, jaką uiścił w dniu 30 maja 2005 r. w związku z rejestracją samochodu osobowego marki Ford Eskort o numerze rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi z dnia [...] organ stwierdził, że pobrana opłata za wydanie karty pojazdu była zgodna z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami prawa, co uzasadnia odmowę dokonania zwrotu żądanej kwoty. W piśmie z dnia 23 października 2006 r., kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zatytułowanym: "Pozew o zapłatę", B. K. podniósł, że uiszczona opłata za wydanie karty pojazdu ma dyskryminujący charakter, jest sprzeczna "z systemem prawa polskiego i zobowiązaniami, które przyjęła Polska przez przystąpienie do (...) Wspólnoty Europejskiej". Wnoszący pismo powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, wskazując na nielegalność pobrania opłaty za kartę pojazdu. Pismo to organ potraktował jako skargę sądowoadministracyjną i w trybie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., przekazał ją Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na skargę Starosta Opolski nie zajął stanowiska procesowego wprost, ale z jej treści wynika, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a, uznał bowiem, że pobrana opłata za kartę pojazdu jest legalna i nie ma podstaw do jej zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wezwał skarżącego w dniu 6 listopada 2006 r. do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności oraz wykazanie, że przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ, tj. Starostę Opolskiego, w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania spowoduje odrzucenie skargi. Skarżący, odpowiadając pismem z dnia 13 listopada 2006 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) na wezwanie tut. Sądu wskazał, że skarży "decyzję Starosty Opolskiego z dnia [...], nr [...]", dotyczącą zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Dalej wyjaśnił, że "pozew kieruje przeciwko Staroście Opolskiemu", i że nie jest w stanie ocenić kiedy Starosta dowiedział się o wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaś swój wniosek o zwrot zawyżonej opłaty skierował w terminie krótszym niż 14 dni od chwili, gdy dowiedział się o przedmiotowym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed dokonaniem oceny zasadności skargi należało, w pierwszym rzędzie, wyjaśnić kwestie formalne związane z dopuszczalnością skargi w aspekcie zakresu działania sądów administracyjnych, oraz spełnieniem warunków formalnych skutecznego złożenia skargi, czyli Sąd zobowiązany był zbadać, czy przed wniesieniem skargi B. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Ustawową podstawę pobierania przez właściwy organ opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Według przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Dla określenia charakteru zaskarżonego aktu znaczenie ma także przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ rejestrujący pobiera określone przepisami opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. Problemem charakteru prawnego samej opłaty zajął się Trybunał Konstytucyjny, który przyjął w tej mierze m. in., że opłatę za kartę pojazdu ustanowioną w wysokości przewyższającej rzeczywistą wartość czynności, która uzależniona jest od jej wniesienia, należy kwalifikować do rzędu opłat publicznoprawnych o charakterze podatkowym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A z 2006 r., nr 1, poz. 3), wskazano, iż opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym (...). Podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Uwzględniając i aprobując powyższe stanowisko Trybunału przyjąć należało, że przy prawidłowo skonstruowanych przepisach określających wysokość opłaty za kartę pojazdu nie istnieją żadne wynikające z przepisów prawa podstawy do stosowania wobec opłaty za kartę pojazdu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz ustalania obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Zarówno obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest czynność pobrania opłaty przez organ administracyjny, ani informacja organu o obowiązku uiszczenia opłaty, skierowana do strony postępowania rejestracyjnego przed pobraniem opłaty. Przedmiotem tym jest czynność o charakterze materialno - technicznym, polegająca na odmowie zwrotu już uiszczonej przez stronę opłaty, która - w ocenie strony - była opłatą nienależną na skutek jej zawyżenia. Dalsze rozważania nie mogą zatem dotyczyć możliwości i sposobu zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności związanych z pobraniem opłaty. Trzeba natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego pisma odmawiającego zwrotu uiszczonej już opłaty za kartę pojazdu. W odniesieniu do tego pisma należy rozważyć przesłanki hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z przywołanej wyżej argumentacji wynika, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Nie jest także postanowieniem. Spełnia więc warunek w postaci bycia "innym, niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością". Przed dalszymi wywodami warto jeszcze zauważyć, że nie ma praktycznego znaczenia zaliczenie zaskarżonego pisma do "aktów" lub "czynności", zwłaszcza że nie stanowią one różnych form działania administracji (por. J. Borkowski, Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 5, s. 3). Odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do szeroko pojętego zakresu przedmiotowego działania administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki uznania zaskarżonego aktu za czynność materialno-techniczną unormowaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji przyjąć należy, że wyartykułowana przez Starostę na piśmie odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu, która to opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na tego rodzaju czynność przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postanowieniu z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 380/05 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 116 in.) i zasługuje on na pełną akceptację także na gruncie rozpoznawanej sprawy. Dalej trzeba zważyć, że dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej nie oznacza automatycznie jej merytorycznego rozpoznania. Każda skarga musi spełniać wymogi formalne, właściwe, tak dla pisma w postępowaniu sądowym w ogólności (art. 46 i 47 P.p.s.a.), jak i typowe dla skargi (art. 57 P.p.s.a). Przy czym skargę w tym konkretnym przypadku poprzedzać powinno także wezwanie organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący, wezwany przez Sąd do uzupełnienia braków skargi o wykazanie wystąpienia z takim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, nie przedstawił żądanego dokumentu, powołał się natomiast na złożoną przy skardze kopię wniosku "o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu". Wobec powyższego uznać należało, że przed wniesieniem skargi nie został wyczerpany konieczny tryb, przewidziany w cytowanym art. 52 § 3 P.p.s.a., co świadczy o niedopuszczalności skargi. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest z kolei konieczność odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 - 5 (nie mają zastosowania do rozpatrywanego przypadku), wniesienie skargi jest niedopuszczalne.