II SA/Op 65/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. oraz R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie lasy oraz zalesianie gruntów rolnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 z późn. zm.), art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U Nr 229, poz. 2273) oraz art. 104 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wstrzymania E. B. wypłaty ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej wstrzymał w całości od czerwca 2004 r. wypłatę należnego E. B. ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej na działce nr A, B i C położonej w obrębie gruntów [...] o powierzchni 9,66 ha, do chwili doprowadzenia jej do zgodności z planem zalesienia. Jako powód wstrzymania ekwiwalentu wskazano nie spełnienie wymogów planu zalesienia z dnia 2 kwietnia 2003 r., nr [...], w zakresie niezachowania określonej więźby (dla modrzewia 2,5 x 2,0 m, sosny 1,5 x 0,8 m, dębu 1,5 x 0,8 m, buku 1,5 x 0,8 m) oraz brak widocznych oznak pielęgnacji uprawy, a to wydeptywania traw i chwastów. Decyzja określała także warunki przywrócenia ekwiwalentu, a to pod warunkiem skutecznej likwidacji roślinności głuszącej sadzonki drzew, prawidłowego (zgodne z więźbą, składem gatunkowym, formą zmieszania określoną w planie zalesienia) wykonania uzupełnienia nasadzeń brakujących i uschłych sadzonek drzew, a także pisemnego powiadomienia Starosty o wykonaniu powyższych obowiązków. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania oraz podjęte w sprawie czynności oraz podniesiono, iż w wyniku przeprowadzonej powtórnie w dniu 5 listopada 2004 r. kontroli stanu upraw ustalono, że wykonane poprawki są nieprawidłowe i pomimo zaplanowanego w planie zalesienia dwukrotnego wydeptywania traw i chwastów w II roku brak jest widocznych śladów pielęgnacji uprawy. Prowadzona uprawa w ocenie organu jest bardzo słaba z oznakami postępującej degradacji. Ustalony brak realizacji wymogów zawartych w planie zalesienia uzasadnia zatem wstrzymanie wypłaty ekwiwalentu, którego przywrócenie wypłaty możliwe będzie po spełnieniu warunków określonych w niniejszej decyzji. Odwołanie od decyzji złożyła E. B. wnosząc o uchylenie w całości negatywnej decyzji. W złożonym odwołaniu podniosła, iż nie sposób zgodzić się z decyzją, bowiem organ w toku postępowania nie postępuje zgodnie z zasadami prawa administracyjnego. Odwołująca zakwestionowała prawidłowość ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonych w dniu 5 listopada 2004 r., bez jej udziału oględzin. Zdaniem odwołującej dowód ten został przeprowadzony nierzetelnie, gdyż zalesienie jest zrealizowane prawidłowo, bowiem jego wykonanie powierzyła Nadleśnictwu, a dalsza uprawa i pielęgnacja wykonywania jest zgodnie z zaleceniami pracownika organu. Nadto odwołująca podniosła, iż zabezpieczyła uprawę repandolem oraz znaczną cześć sadzonek modrzewia opalikowała. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż istotną częścią przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego było przeprowadzenie dowodu z oględzin. W oparciu, bowiem o ten dowód organ I instancji stwierdził uchybienia w prowadzeniu uprawy leśnej w stosunku do planu zalesienia. Jednakże przy wykonywaniu dowodu z oględzin organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 10 Kpa. Zauważył w związku z tym organ, iż stosownie do art. 79 Kpa strona winna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin na 7-dni przed terminem oraz, iż w prowadzonym postępowaniu obowiązuje zasada pisemności, a odstąpienie od niej ma charakter wyjątkowy. Powiadomienie strony telefonicznie może zostać uznane za prawidłowe, ale po spełnieniu warunków o których mowa w art. 14 § 2 Kpa. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji w sposób nieprawidłowy zawiadomił stronę postępowania o terminie i miejscu wykonania dowodu z oględzin. Skutkiem braku właściwego powiadomienia strona nie mogła uczestniczyć w przeprowadzanym dowodzie, a zatem dowód ten nie może być brany pod uwagę przy ustaleniu stanu faktycznego i stąd też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania w znacznym zakresie. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się E. B. oraz R. B. We wniesionej skardze skarżący żądali nakazania organom wypłaty zaległego ekwiwalentu od 30 maja 2004 r. wraz z odsetkami oraz rozstrzygnięcia sporu, kto poniesie odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzynę leśną w wyniku wstrzymania ekwiwalentu i braku zabezpieczenia uprawy. Skarżący żądali nadto przedstawienia im wykładni prawa, co do wypłaty całego ekwiwalentu lub dodatku dla R. B. według art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, a także wyjaśnienia dlaczego niemożliwym jest wypłata 50 % ekwiwalentu jednorazowo raz w roku na środki chemiczne na zabezpieczenie uprawy przed zwierzyną leśną. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodzili, iż wstrzymanie wypłaty ekwiwalentu spowodowane było brakiem wiedzy, co do obowiązującego prawa, a to zarówno ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia jak też i przepisów prawa administracyjnego. Skarżący zarzucili, iż plan zalesienia sporządzony został nie dla całego areału, a także niewłaściwie wskazuje jako formę zalesiania "kępową" zamiast wielokępową. Nadto zdaniem skarżących zgodność zalesiania z planem to nie tylko więźba, lecz także wiele innych elementów, a to posadzenie gatunkowo drzew zgodnie z mapą, zachowanie odległości od dróg i sąsiednich pól, wykonywanie badań gleby, dobre przygotowanie gleby, ustalenie czy klasa gleby klasyfikuje grunty do zalesienia. W skardze podkreślono również, iż dokonując nasadzeń starano się za wszelką cenę zachować odległości, a także, iż dokonano dosadzeń 20000 drzewek, a tym samym przysługuje im ekwiwalent za wyłączenie gruntu z uprawy rolnej i prowadzenie uprawy leśnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi E. B. i odrzucenie skargi R. B. Ustosunkowując się do skargi R. B. organ argumentował, iż nie jest on osobą uprawnioną do wniesienia skargi, stosownie do art. 50 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie nabył prawa do ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej, a zatem nie legitymuje się interesem prawnym oraz nie jest stroną postępowania o wstrzymanie wypłaty ekwiwalentu w rozumieniu art. 28 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Stwierdzenie zaś nieważności decyzji w całości lub części następuje min. wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 ustawy o p.s.a). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym oraz wobec zawartych w skardze żądań dotyczących wykładni przepisów prawa, a także udzielenia odpowiedzi na postawione w skardze pytania należy stwierdzić, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych oraz dokonywania na żądanie obywateli wykładni, czy też interpretacji norm prawnych. Przedmiotem, bowiem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...] , które działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], o wstrzymaniu w całości, od czerwca 2004 r. do chwili doprowadzenia uprawy do zgodności z planem zalesienia, wypłaty ekwiwalentu należnego E. B. za prowadzenie uprawy leśnej na działce nr A, B i C położonej w obrębie gruntów [...] o powierzchni 9,66 ha, i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Zarzuty skarżącej zawarte zarówno w odwołaniu, jak i w skardze w zasadniczej mierze dotyczą wadliwych i niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń stanu faktycznego, poczynionych przez Starostę [...] w prowadzonym postępowaniu. Zgodzić należy się zatem z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O., a to właśnie wobec treści zarzutów zawartych w odwołaniu oraz lektury akt administracyjnych, iż organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 Kpa. Prawo do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oznacza, iż strona ma prawo uczestniczyć w całym toku postępowania od chwili wszczęcia do jego zakończenia, ma zatem prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego jak np. przesłuchanie świadka, czy przy oględzinach. Czynny udział strony w postępowaniu przejawia się w szczególności w zapewnieniu jej wpływu na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego i procesowego. Organ administracji publicznej w związku z powyższym obowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W kwestii tej wielokrotnie wypowiadał się NSA. Między innymi w wyroku z dnia 13.02.1986 r., syg. akt II SA 2015/85 (por ONSA 1986, nr 1, poz 13) przyjęto, że stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i 81 Kpa organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu i składaniu wyjaśnień. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaakceptować należy również dokonaną przez SKO w O. w zaskarżonej decyzję wykładnię przepisów art. 14 Kpa oraz art. 55 Kpa i przyjęcie w konsekwencji powyższego, iż skarżąca E. B. nie została w sposób prawidłowy i przewidziany przepisami postępowania administracyjnego powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, co stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie sposób nie zauważyć, iż przeprowadzony przez organ I instancji w dniu 5 listopada 2004 r. dowód z oględzin stanowił istotną części przeprowadzonego przez tenże organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Na podstawie, bowiem tego dowodu organ I instancji stwierdził uchybienia w prowadzeniu uprawy leśnej w stosunku do planu zalesienia. Te ustalenia stanu faktycznego spowodowały wydanie decyzji wstrzymującej skarżącej E. B. wypłatę ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Z akt administracyjnych nie wynika także, aby strona postępowania, stosownie do art. 10 § 1 Kpa, posiadała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Zawarta w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. dokonało powtórnej, wnikliwej oceny i analizy przeprowadzonego postępowania i w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kpa, przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu I instancji narusza prawo. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję opartą na art. 138 § 2 Kpa, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a taka sytuacja zaistniała właśnie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, który żąda udzielenia mu ochrony prawnej (skarżącego). Wskazany wyżej artykuł przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi każdemu, kto ma interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesu prawnego innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższe sformułowanie zawarte w zdaniu pierwszym w/w przepisu oznacza, że o istnieniu legitymacji skargowej decyduje interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarżący musi mieć zatem interes prawny (a nie tylko faktyczny) rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć tylko i wyłącznie jego sprawy administracyjnej rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. W tej płaszczyźnie interes prawny, o którym stanowi art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ma charakter materialnoprawny, który jest oparty na normach administracyjnych prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (decyzji lub postanowienia) lub podjęcia określonej czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną norma prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91, Sąd Najwyższy stwierdził, że interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, bowiem jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istniejący. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarga skarżącego R. B. podlegała oddaleniu, także i z tej przyczyny, iż ten skarżący nie posiada legitymacji skargowej. Zaskarżona przez skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] oraz ja poprzedzająca nie dotyczy skarżącego i nie jest on jej adresatem, ani też nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Skarżący nie ma interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, opartego na normach administracyjnych prawa administracyjnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, gdyż wniesiona skarga nie dotyczy jego własnej sprawy, lecz sprawy żony, której wstrzymano wypłatę ekwiwalentu. Podstawę żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego nie stanowi przepis prawa materialnego wskazujący na jego własne prawo lub obowiązek, który uległ skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym, a to w formie decyzji administracyjnej czy też innego aktu lub czynności. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.