II SA/Op 69/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. - M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Nysy z dnia 17 lutego 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. P. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2012 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 13 maja 2004 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie przyznał M. P. M. od dnia 1 maja 2004 r. zasiłek stały z pomocy społecznej w kwocie 259,45 zł miesięcznie oraz pomoc w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne przez okres pobierania zasiłku stałego. W piśmie z dnia 28 września 2010 r. skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie M. P. M. wniosła o zaprzestanie wypłat z tytułu zasiłku stałego w związku z przyznaniem jej emerytury. Do pisma dołączyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 9 września 2010 r., nr [...], w sprawie emerytury. Decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wskutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszych decyzji - uchylił decyzję własną z dnia 13 maja 2004 r., nr [...], przyznającą M. P. M. zasiłek stały z pomocy społecznej oraz pomoc w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 5 lipca 2011 r., M. P. M. wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 74/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi M. P. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...], oraz określił, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. W wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - decyzją z dnia 30 listopada 2011 r. - decyzji organu I instancji z dnia 17 czerwca 2011 r., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie wydał kolejną decyzję - z dnia 17 lutego 2012 r., nr [...], którą uchylił decyzję własną z dnia 13 maja 2004 r., nr [...]. Następnie, postanowieniem z dnia 13 września 2012 r., nr [...], w związku z odwołaniem M. P. M. od decyzji z dnia 17 lutego 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolejną decyzją - z dnia 29 października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania M. P. M. od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], w całości uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm; obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny sprawy, a następnie, odwołując się do treści art. 105 § 1 K.p.a., omówiło przesłankę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Jako przykład uzasadniający umorzenie postępowania organ wskazał sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Dalej, argumentował, że rozpatrzenie odwołania strony od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 17 czerwca 2011 r. było konieczne wobec uchylenia przez tut. Sąd - wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. - decyzji Kolegium z dnia 30 listopada 2011 r. Wskazał również, że na skutek decyzji z dnia 30 listopada 2011 r. organ I instancji wydał decyzję z dnia 17 lutego 2012 r., którą ponownie uchylił decyzję własną z dnia 13 maja 2004 r. Z kolei odwołanie M. P. M. od decyzji z dnia 17 lutego 2012 r. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia, co znajduje potwierdzenie w postanowieniu Kolegium z dnia 13 września 2012 r. W ocenie organu, skoro w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja ostateczna, tj. decyzja organu I instancji z dnia 17 lutego 2012 r., to ponowne rozpatrzenie sprawy na skutek orzeczenia Sądu z dnia 10 maja 2012 r. jest niedopuszczalne, gdyż podjęta w tym zakresie decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, albowiem dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższe oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję M. P. M. wniosła o rozpatrzenie jej odwołania od decyzji Kolegium i OPS w Nysie. Wskazała, że oczekuje odpowiedzi, czy należność z tytułu pobranego zasiłku może być potrącana z jej emerytury, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości stanowisko oraz argumentację zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W wykonaniu wezwania Sądu, w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że kwestionowana decyzja Kolegium z dnia 29 października 2012 r. jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Podała również, w jakiej wysokości potrącone zostały z jej emerytury kwoty z tytułu pobranego zasiłku i wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Ponadto skarżąca ponownie domagała się zajęcia stanowiska w kwestii prawidłowości dokonywanych przez organ potrąceń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały przez skarżącą podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Odnotować również trzeba, że z mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżone do sądu - aktów (czynności) organu administracji wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (np. trzeba by dodatkowo uruchamiać postępowanie nadzwyczajne w celu wzruszenia jakiegoś aktu). Wzruszenie - wraz z zaskarżonym aktem (decyzją, postanowieniem) - podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego można z kolei uzasadnić potrzebą przyspieszenia postępowania (tak Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP z 2007 r., nr 4, str. 38-39). Omawiana regulacja pozwala zatem Sądowi na ingerencję w sferę rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie tego, które jest skarżone, o ile mieszczą się one w pojęciu sprawy będącej przedmiotem postępowania sądowego. Niewątpliwie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Sąd kontrolą legalności objął nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również decyzję Burmistrza Nysy z dnia 17 lutego 2012 r., nr [...], która wydana została w granicach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu zaskarżonym aktem. Zdaniem składu orzekającego, wyeliminowanie z obrotu prawnego - oprócz zaskarżonej decyzji - także wskazanej decyzji z dnia 17 lutego 2012 r. stało się konieczne, gdyż służy to końcowemu załatwieniu sprawy. Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do powyższego wniosku jeszcze raz należy przypomnieć najistotniejsze okoliczności faktyczne sprawy. W dniu 30 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało decyzję kasacyjną, która została zaskarżona do tut. Sądu. Na skutek podjęcia tej decyzji organ I instancji wydał decyzję z dnia 17 lutego 2012 r. Z kolei, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 maja 2012 r. uchylona została decyzja kasacyjna Kolegium z dnia 30 listopada 2011 r. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić trzeba, że wyeliminowanie przez Sąd decyzji z dnia 30 listopada 2011 r. doprowadziło do sytuacji, w której "odpadła" podstawa prawna do wydania decyzji z dnia 17 lutego 2012 r. Innymi słowy, decyzja z dnia 17 lutego 2012 r. została wydana na mocy orzeczenia, które następnie zostało uchylone przez Sąd, co stanowi o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W ocenie Sądu, Kolegium wadliwie pozostawiło w obrocie prawnym decyzję z dnia 17 lutego 2012 r., a następnie błędnie przyjęło, że sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. Konsekwencją tego nieprawidłowego stanowiska było skorzystanie przez Kolegium z regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Tymczasem dostrzec należy, że skutkiem wyroku Sądu z dnia 10 maja 2012 r. było to, że pozostała w mocy decyzja organu I instancji z dnia 17 czerwca 2011 r. oraz nie zostało rozpatrzone od tej decyzji odwołanie zawarte w piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. Obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu - związanego wyrokiem Sądu na podstawie art. 153 P.p.s.a. - było zatem rozpoznanie odwołania i ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia 17 czerwca 2011 r., jednak dopiero po wcześniejszym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia 17 lutego 2012 r. Zauważyć również trzeba, że co prawda wniesienie skargi do Sądu na decyzję kasacyjną nie wstrzymuje jej wykonania, jednak organy rozpoznając sprawę administracyjną zobligowane są każdorazowo uwzględnić okoliczności rozpatrywanej sprawy, co jednocześnie nakłada na te organy obowiązek przewidywania skutków prawnych podejmowanych działań. Natomiast Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję z dnia 29 października 2012 r., w istocie pozbawiło skarżącą możliwości merytorycznego rozpatrzenia jej odwołania z dnia 5 lipca 2011 r. W tym miejscu, jedynie informacyjne, można odnotować, że zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na możliwość potraktowania skargi na decyzję kasacyjną jako środka otwierającego drogę do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dla postępowania mającego się toczyć przed organem I instancji, co skutkowałoby zawieszeniem postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowej; prezentowane są również poglądy o celowości zastosowania w omawianej sytuacji rozwiązania przewidzianego w art. 36 K.p.a. (por. np. glosa J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP z 1998 r., nr 6; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1112/12, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak ocena możliwości skorzystania z tych środków prawnych, w pierwszym rzędzie, należy do uznania stosujących je organów. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze fakt, że stwierdzone powyżej naruszenia prawa niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W przypadku natomiast decyzji z dnia 17 lutego 2012 r. - jak już wyjaśniono powyżej - doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Końcowo już tylko wyjaśnienia wymaga, że w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium nie badało merytorycznie sprawy związanej z uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 13 maja 2004 r. W konsekwencji, także Sąd zobowiązany był ograniczyć swą kontrolę do kwestii wyłącznie procesowych, poza którymi pozostaje odnoszenie się do argumentacji skargi związanej z realizacją podjętych przez organy administracji decyzji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Sprawa "wraca" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, który dokona ponownego rozpatrzenia istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym.