II SA/Op 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. B. i W. B. na decyzję Wojewody Opolskiego, z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [A] k.m. [...], o powierzchni [...]ha, położonej w K., a zajętej pod drogę. Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego: Pismem z dnia 6 stycznia 2009r r., działający imieniem W. i B. B. pełnomocnik, wniósł do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego o przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, pod drogę, własności działki o nr ewid. [A] k.m. [...] powierzchni [...] ha, objętej Kw nr [...] o powierzchni [...] ha. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejętą na rzecz skarbu Państwa nieruchomość, stanowiącą własność B. B. i W. B. oznaczonej jako działka nr [...] k.m. [..] o powierzchni [...] ha, obręb K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że działający imieniem B. B. i W. B. pełnomocnik zwrócił się o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z dni a18 grudnia 2008 r., Nr [...]. Zgodnie z art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi może zostać ustalone i wypłacone na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem dopiero w dniu 9 stycznia 2009 r., a więc po upływie określonego przez ustawodawcę terminu niemożliwym było uwzględnienie wniosku. Od decyzji tej odwołał się B. B. i W. B., wnosząc o jej uchylenie, ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz przywrócenie terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu podnieśli, że bezspornym w sprawie jest, że byli współwłaścicielami działki o nr [...] z k.m. [...] obręb K. o powierzchni [...] ha oraz, że na przedmiotowej działce urządzony jest chodnik. Zauważyli nadto, że Wojewoda Opolski dopiero decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. ostatecznie stwierdził przejście prawa własności przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa i stąd też konsekwencją tej decyzji jest prawo właścicieli do żądania odszkodowania według przepisów o gospodarce nieruchomościami. Akcentował, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jej właścicielowi przysługuje prawo do wystąpienia o stosowne odszkodowanie. Zauważyli także odwołujący, że w okresie od listopada 1995 r. do września 1996 r. wielokrotnie podejmowali próby uregulowania statusu tej działki, a organy były w tym zakresie bezczynne. Wobec prowadzonej korespondencji z organami odwołujący pozostawali w przekonaniu, iż sprawa jest w toku i jest załatwiana przez właściwe organy, a zatem brak złożenia wniosku w terminie wskazanym w art. 73 ustawy nie został zawiniony przez odwołujących. Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając poczynione przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego i podzielając jego stanowisko stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Argumentował organ odwoławczy, iż zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl zaś ust. 4 i ust. 5 tego artykułu odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości wypłacane jest, na wniosek właściciela nieruchomości złożony do starosty w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wniosek odwołujących złożony został w dniu 9 stycznia 2009 r., a zatem przedmiotowe roszczenie wygasło. Zauważył nadto Wojewoda, że termin z art. 73 ust. 4 jest terminem nieprzywracalnym. Odnosząc się do zarzutu skarżących, ze podstawą dochodzenia odszkodowania jest prawomocna decyzja Wojewody o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stwierdził, że Skarb Państwa stał się właścicielem tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa. Decyzja zaś Wojewody opolskiego z dnia 18 stycznia 2008 r. jest decyzją mającą charakter deklaratoryjny, potwierdzającą skutek, który nastąpił z mocy prawa. Decyzja ta umożliwia dokonani stosownych zmian w księgach wieczystych oraz w operacie ewidencji gruntów. Na koniec organ zaznaczył, że stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. strony zostały pouczone o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodzili się B. B. i W. B. W wywiedzionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość przez Skarb Państwa. W uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg postępowania administracyjnego oraz ponowili argumenty i zarzuty, które znalazły się w treści odwołania. W dalszym ciągu akcentowali, że z wnioskiem o odszkodowanie mogli wystąpić dopiero po zapadnięciu decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz, że nie pozostawali bezczynni w sprawie, gdyż wielokrotnie podejmowali próby uregulowania statusu działki, zgłaszając swoje roszczenia z tego tytułu. Nadto, w ocenie skarżących pozwany (chodziło zapewne o organ odwoławczy) nie odniósł się do żądania przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że po 1 stycznia 1999 r. skarżący prowadzili jedynie negocjacje w sprawie zamiany gruntów, ale nie posiadają na tę okoliczność żadnych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270. zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a przy orzekaniu nie uwzględnia zasad współżycia społecznego, ani też nie bierze pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Przeprowadzona w wyżej wskazany sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art. 73 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jednocześnie ustęp 4 przytoczonego wyżej art. 73 przewiduje, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W świetle powyższego przepisu, przesłanką sine qua non warunkującą skuteczność zgłoszenia roszczenia o wypłatę odszkodowania jest zachowanie terminu z art. 73 ust. 4 ustawy. Dla ustalenia daty złożenia wniosku konieczne jest określenie procesowej formy zgłoszenia żądania, a w związku z tym ocenienie skuteczności tej wypowiedzi wnioskodawcy, na podstawie norm regulujących taką formę komunikowania się strony z organem. W tym zakresie skład orzekający identyfikuje się z poglądem, według którego dopiero złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania wszczyna postępowanie administracyjne. Datą dokonania zgłoszenia żądania jest, w myśl art. 61 § 3 K.p.a., dzień doręczenia wniosku organowi, co w niniejszej sprawie nastąpiło po raz pierwszy w dniu 9 stycznia 2009 r. Dopiero zatem ten wniosek współwłaścicieli nieruchomości o przyznanie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak każdy wniosek, czyli pismo strony skierowane do organu administracji, zawierający żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne. To pismo (wniosek współwłaścicieli) wszczął postępowanie administracyjne i jest w tej sytuacji czynnością procesową, która podlega właściwym w tym zakresie przepisom - czyli Kodeksowi postępowania administracyjnego. Oceniając, zatem zachowanie terminu zgłoszenia żądania przez skarżących (figurujących w księdze wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości) przypomnieć należy, iż pismo zawierające zgłoszenie roszczenia wpłynęło do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego w dniu 9 stycznia 2009r. Skuteczność jednak zgłoszenia tego wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zależy m.in. od oceny zachowania terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy i stąd też decydujące znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie czy termin ten ma charakter materialny, czy też charakter procesowy. Do terminów procesowych mają zastosowanie przepisy art. 57 i nast. K.p.a. Przepisy art. 57 K.p.a. nie mają natomiast zastosowania do terminów materialnoprawnych (por. Andrzej Wróbel [w] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 389). Zakwalifikowanie określonego terminu do terminów materialnych, czy procesowych powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej lub procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. Przesądzające jest to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie skutku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, która tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 327 - 328). Wyłączenie powstania skutku materialnoprawnego oznacza, że w razie uchybienia terminu materialnego następuje wygaśnięcie praw o charakterze materialnym. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy przewiduje wprost, jako skutek niedochowania terminu z ustawy, że wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie. Taki sposób usytuowania przesłanki zachowania terminu określa jej materialny charakter. Nadto przepis art. 73 ust. 4 ustawy stwierdza, w sposób jednoznaczny, że roszczenie zgłaszającego żądanie zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa z dniem upływu terminu do wniesienia tego żądania to jest 31 grudnia 2005 r. Przepis art. 73 ust. 4 przewiduje, więc prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest, więc terminem materialnym. Stanowisko takie zajął także w wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 868/07 WSA w Warszawie, gdzie uznał, że art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (por. LEX nr 463633). Stanowisko takie zajął również WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 810/07 (por. LEX nr 506476) i Sąd w niniejszym składzie poglądy te podziela. Należy podkreślić także, że przepis art. 73 ust. 4 był dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (SK 11/02, opubl. z uzasadnieniem w OTK-A 2004/7/660) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniając zgodność z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Trybunał podkreślił, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w art. 73 ustawy było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Trybunał wskazał, że art. 73 ust. 4 tworzy mechanizm regulujący wywłaszczanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W tej sytuacji stanowisko organów, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem materialnym, z upływem którego roszczenie wygasa, zasługuje na aprobatę. W związku ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżących, że dopiero wydanie decyzji, która stwierdza przejście nieruchomości o nr ewid. [B] k.m. [...], obręb K., z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, pozwalało skarżącym na skuteczne wniesienie żądania wypłaty odszkodowania stwierdzić, należy, że decyzja o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy ma jedynie charakter deklaratoryjny. Fakt, że dopiero na podstawie tej decyzji właściciel, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje jeszcze, że automatyzm skutku, czyli nabycia przez te uprawnione podmioty z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie nastąpił (por. wyrok NSA z 2 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 260/08; LEX nr 515991). Co więcej z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy nie można wyprowadzić wniosku, że dla warunku skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy, wymagane jest dołączenia takiej decyzji już do wniosku. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, o której stanowi art. 73 ust. 3 ustawy, jest wyłącznie dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Zauważyć należy również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) uznał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym zapadłe w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Odnosząc się do poniesionego w skardze zarzutu nierozpatrzenia przez organ odwoławczy wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczony pod drogę grunt stwierdzić należy, poza uwagami wyżej poczynionymi dotyczącymi charakteru terminu z art. 73 ust. 4 ustawy, że instytucji przywrócenie terminów nie można stosować do terminów materialnoprawnych, a nadto zgodnie z art. 59 § 1 K.p.a. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Przez właściwość w sprawie rozumie się właściwość organu do podjęcia postępowania administracyjnego czy czynności procesowych w następstwie dokonanej przez stronę czynności procesowej. Organ odwoławczy, do którego skierowany został wniosek był organem właściwym jedynie do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, a nie rozstrzygnięcia o wniosku dotyczącym przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Zatem powyższy wniosek winien być ewentualnie skierowany do organu I instancji. Uchybienie jednak terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Organy administracji nie mogą, więc orzekać o jego przywróceniu. W świetle powyższego, skargę uznać należało za niezasadną i stąd też na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.