II SA/Op 709/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. W dniu 8 grudnia 2007 r. Gmina [...] wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy ciepłociągu z A w B. do połączenia z siecią ciepłowniczą w O. Wójt Gminy [...] prowadząc na wniosek A S.A. z siedzibą w B. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia lokalizacji wyżej wskazanej inwestycji celu publicznego obejmującej budowę ciepłociągu, działając w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), pismem z dnia 28 kwietnia 2006 r., nr [...], wystąpił do Prezydenta Miasta [..] o wyrażenie, w formie postanowienia, stanowiska odnośnie treści projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...], nr [...], skierowanym do Wójta Gminy [...], powołując się na wyżej wymieniony art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, negatywnie zaopiniował przedstawiony projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie dotyczącym odcinka projektowanego ciepłociągu usytuowanego na terenia Miasta [...]. Na to rozstrzygnięcie mające formę pisma Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniósł zażalenie pełnomocnik A S.A., zarzucił mu naruszenie tak prawa materialnego, jak i procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za zasadne, uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...], postanowieniem z dnia [...], nr [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podniosło, między innymi, że pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], zawierające stanowisko organu współdziałającego dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest w istocie postanowieniem wymienionym w art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, od którego przysługuje zażalenie. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], skargę wniosła Gmina [...], zarzucając w niej, iż nie ustalono, czy Wójt Gminy [...] był właściwy do wszczęcia postępowania w przedmiocie uzgodnienia wyżej wskazanej inwestycji celu publicznego i żądania zajęcia stanowiska Prezydenta Miasta [...] w zakresie wydania postanowienia na podstawie art. 106 K.p.a., gdyż nie zbadano, czy większa część planowanej inwestycji ma się znajdować na obszarze Gminy [...]. Ponieważ Wójt Gminy [...] uznał się za organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez przeprowadzenia dowodu w celu stwierdzenia swojej właściwości tj. wbrew przepisom prawa, to organ z nim współdziałający nie ma obowiązku prawnego w postaci wydania postanowienia w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca dodatkowo podniosła, iż zaskarżone postanowienie nie było postanowieniem wydanym w trybie art. 106 k.p.a., lecz zajęciem stanowiska w sprawie, którą prowadzi niewłaściwy organ. W związku z powyższym brak jest podstaw do uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta [...] z uwagi na fakt, iż postanowienia nie było w obrocie prawnym. W odpowiedzi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] i podnosząc, iż zarzut o braku ustaleń, czy większa część terenu zamierzonej inwestycji jest położona na terenie gminy [...] czy Miasta [...] jest nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarga na decyzję odwoławczą wydaną w sprawie indywidualnej wniesiona została przez Gminę [...]. Skoro jednak w postępowaniu administracyjnym decyzja w I instancji wydana została przez Prezydenta Miasta [...], działającego jako organ administracji publicznej, uznać należało, iż Gminie [...] nie przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego, a wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna i koniecznym jest jej odrzucenie. Jak wynika z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego, Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., wystąpił do Prezydenta Miasta [...], o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy ciepłociągu z A w B. do połączenia z siecią ciepłowniczą w O. Przepis powyższy stanowi, iż w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. "Porozumienie", o którym mowa w powyższym artykule jest formą współdecydowania, realizowaną w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 1 października 1998 r., II S.A. 916/97, OSP 1999, z. 7-8, poz. 136; z dnia 26 maja 1998 r., II S.A. 1540/97, Glosa 1998, nr 12, s.28). Przepis art. 106 K.p.a. reguluje bowiem procedurę, zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Należy tu mieć na uwadze, iż teoretyczna konstrukcja współdziałania obejmuje zarówno takie formy prawne, w których treść decyzji administracyjnej jest ukształtowana wspólnym oświadczeniem woli co najmniej dwóch organów administracji publicznej, jak i formy zasięgania niewiążącej opinii innego organu. Charakter pozycji prawnej organów współdziałających ze sobą wynika z treści zamieszczonych w przepisach materialnych formuł, które zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia. I tak współdziałanie najsilniejsze, oznaczające zbieżność woli, obowiązek dojścia do zgody, zawiera wyrażenie "za zgodą", natomiast wyrażenia "w uzgodnieniu", "w porozumieniu" oraz "po uzgodnieniu" autor traktuje w zasadzie jako synonimy, najsłabsze wzajemne oddziaływanie podmiotów występuje w formule "po zasięgnięciu opinii". Z powyższego wynika, iż Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 51 ust. 3 u.p.z.p był organem współdziałającym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy ciepłociągu z A w B. do połączenia z siecią ciepłowniczą w O. Warto przytoczyć tu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (sygn. akt OPK 14/98, ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 80), zgodnie z którym "porozumienie" jest zarówno w języku potocznym, jak i prawnym, zwrotem zakładającym jednolitość stanowiska i poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. Organ współdziałający nie prowadzi więc odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w ramach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed nim ma zatem jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106, to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106, bowiem te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym ( por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/9, Wokanda 1994, nr 6, s.34, w którym przyjęto, że: "Jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 K.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a". Skoro zatem Prezydentowi Miasta [...], który jest podmiotem reprezentującym Gminę [...] na zewnątrz, nie przysługiwał przymiot strony postępowania, to również Gmina [...] nie mogła być uznana za stronę. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż gmina nie była uprawniona do złożenia skargi na postanowienie organu odwoławczego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że może ona reprezentować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania), w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie administracyjnej, wydane w tejże sprawie. Z tego też powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA W-wa z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05 LEX nr 189858, wyrok NSA W-wa z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164). Mając powyższe na uwadze, Sad na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 skargę odrzucił.