II SA/Op 736/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Edwarda Flaka na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 września 2006 r., Nr XLVI/383/06 w przedmiocie postępowania skargowego postanawia: odrzucić skargę Edward Flak – Burmistrz Olesna wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie Nr XLVI/383/06 z dnia 27 września 2006 r. w sprawie załatwienia skargi na działalność Burmistrza Olesna. Powołując się na przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucił, iż narusza ona jego interes prawny, bowiem godzi w zasadę zaufania społecznego niezbędną do sprawowania funkcji burmistrza. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Rada Miejska w Oleśnie otrzymała za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji korespondencję Posła na Sejm RP Teresy Cegleckiej-Zielonki, mającą znamiona skargi na działalność Burmistrza Olesna, a dotyczącą niezrealizowania przez Burmistrza art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, poprzez nieprzyjęcie Pani Poseł przez Burmistrza w dniu 19 grudnia 2005 r. Skarżący podniósł, iż pomimo stanowiska Komisji Rewizyjnej, która uznała powyższą skargę za bezzasadną, Rada Miejska w Oleśnie na sesji w dniu 27 września 2006 r. podjęła skarżoną uchwałę o uznaniu zasadności wniesionej skargi. Skarżący podał również, że działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia 2 października 2006 r. wezwał Radę Miejską w Oleśnie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały, jednakże pomimo upływu okresu 1 miesiąca od dnia wystosowania wezwania Rada nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Oleśnie wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku przeprowadzonego zgodnie z procedurami demokratycznego głosowania radnych na sesji Rady. Wskazano ponadto, iż dla poszczególnych radnych, jak i dla Rady, stanowisko Komisji Rewizyjnej nie jest wiążące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że w pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Poza tym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wymienionych w art. 5 P.p.s.a., w tym w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1). W tym miejscu wskazać trzeba, że powołany przez skarżącego jako podstawa prawna wniesionej skargi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Wniesienie skargi w tym trybie, jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, obejmuje nie wszystkie uchwały podejmowane przez organ gminy, lecz tylko uchwały "z zakresu administracji publicznej". Potwierdza to również treść przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., regulującego właściwość rzeczową sądów administracyjnych w zakresie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Odnośnie dopuszczalności drogi sądowej w przedmiocie skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego na tle art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), obowiązującej do 31 grudnia 2003 r. (którego odpowiednikiem jest obecnie art. 3 P.p.s.a.), utrwalił się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity, zachowujący nadal aktualność pogląd, że czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII (art. 221-256) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym wyznaczającym zakres jego właściwości rzeczowej. W szczególności podkreśla się uproszczony charakter tego postępowania, w którym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron ani toku postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżących, natomiast uchwały rad gmin, powiatów oraz sejmików województw, podjęte wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w tym trybie, stanowią jedynie informację o sposobie załatwienia wniesionej skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 457/06 – nie publ., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2004 r., sygn. akt OSK 642/04 – nie publ.; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00 – System Informacji Prawnej LEX nr 54426). W ostatnio powołanym orzeczeniu stwierdzono ponadto, że "uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 K.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informująca o sposobie załatwienia nie służyłaby". Opisana wyżej zasada znajduje zastosowanie bezpośrednio w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z treści skargi i akt sprawy, zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie nr XLVI/383/06 z dnia 27 września 2007 r. w sprawie załatwienia skargi na działalność Burmistrza Olesna oparto o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 229 pkt 3 K.p.a. Zaskarżona uchwała stanowi odpowiedź na wystąpienie Posła, przekazane Radzie Miejskiej w Oleśnie przez Departament Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych za pismem z dnia 26 kwietnia 2006 r., celem załatwienia w trybie art. 229 pkt 3 K.p.a. jako noszącego znamiona skargi z art. 227 K.p.a. Przekazane wystąpienie Posła zostało przez Radę potraktowane jako tzw. skarga powszechna, na działalność organu wykonawczego gminy, który nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2199 ze zm.), a której rozpoznanie odbywa się na podstawie przepisów rozdziału 2 działu VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi" (art. 227 i art. 229 K.p.a.). Wbrew intencjom skarżącego, który w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską w Oleśnie do usunięcia naruszenia prawa, uchwała Rady Miejskiej w Oleśnie w przedmiocie załatwienia skargi dotyczącej nienależytego wykonywania obowiązków przez Burmistrza Olesna nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uchwała ta bowiem nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w powoływanym jako podstawa skargi przepisie, jak również w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Poza tym, jak wskazano już wyżej, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej, co wynika wprost z art. 5 pkt 1 P.p.s.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie skargowe w rozumieniu przepisów K.p.a jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia, jednak dopuszczalne jest złożenie skargi na działalność organu rozpatrującego skargę, który podjął uchwałę stanowiąca wyraz oceny pracy organu wykonawczego gminy. W myśl art. 229 pkt 1 K.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, w sprawie, której przedmiotem skargi są zadania i działalność rady gminy, organem właściwym do rozpatrzenia takiej skargi jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna, to na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wniesiona skarga podlega odrzuceniu.