II SA/Op 8/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2009 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 13 października 2008 r., nr XXII/172/08 w przedmiocie ustalenia minimalnej stawki za dzierżawę gminnej nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu. W dniu 13 października 2008 r. Rada Gminy Tarnów Opolski podjęła uchwałę Nr XXII/172/08 w sprawie ustalenia minimalnej stawki za dzierżawę nieruchomości. Jako podstawę prawną wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 tej uchwały zawarto zapis w brzmieniu: "Ustala się minimalną stawkę za dzierżawę nieruchomości (parkingu) w miejscowości Walidrogi w wysokości: 5,00 zł za 1 m2 + podatek VAT". Wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2), określając jednocześnie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3). Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 20 października 2008 r., co wynika z daty prezentaty na kopii uchwały. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia 28 listopada 2008 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Gminy Tarnów Opolski skargę na przedmiotową uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi, przytaczając treść powyższych przepisów, organ nadzoru podniósł, że powołanie się przez Radę na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wskazywałoby iż skarżona uchwała stanowi albo zasady gospodarowania nieruchomościami albo indywidualną zgodę na dokonanie określonych czynności przez wójta. Zdaniem skarżącego, zarówno zakres regulacji kwestionowanej uchwały, jak i forma w postaci aktu prawa wewnętrznego, wyraźnie wykluczają zakwalifikowanie jej do kategorii zasad. Poza tym, wedle oświadczenia Przewodniczącego Rady, zawartego w piśmie z dnia 19 listopada 2008 r., dotąd nie została podjęta uchwała w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami, co uzasadniałoby zakwalifikowanie uchwały jako zgody na czynność organu przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Skarżona uchwała normuje jednak minimalną wysokość stawki czynszu dzierżawnego parkingu w Walidrogach, przy czym treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje na kompetencję Rady do podjęcia takiej uchwały. Dalej skarżący organ wywiódł, że niedopuszczalne jest założenie, iż brak zasad upoważnia Radę do normowania tych kwestii w formie aktów prawa wewnętrznego, gdyż narusza to uprawnienia organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem gminy, wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada nie określiła przy tym, do jakich umów dzierżawy minimalna stawka czynszu miałaby mieć zastosowanie. Zdaniem organu, o ile w przypadku zasad stawka dotyczyłaby umów dzierżawy i najmu zawartych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata albo na czas nieoznaczony, to w świetle zaskarżonej uchwały stawka może dotyczyć wszelkiego rodzaju umów dzierżawy. W tych warunkach Rada ewidentnie wkroczyła w zakres uprawnień Wójta, w którego gestii leży zawieranie umów najmu i dzierżawy na okres do lat trzech. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda podkreślił nakaz ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych ustawowo poszczególnym organom gminy. Podniósł, że dopuszczenie do określania przez Radę minimalnych stawek czynszu w formie pojedynczych uchwał dotyczących każdej nieruchomości, czyniłoby iluzorycznymi kompetencje wójta w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych, gdyż prowadziłoby do zaskakiwania wójta poprzez podjęcie uchwały ograniczającej go przy określaniu stawki czynszu za określoną nieruchomość. W konkluzji organ stwierdził, iż podjęcie przez Radę zaskarżonej uchwały nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i narusza kompetencje wójta w zakresie gospodarowania mieniem gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnów Opolski uznała skargę za zasadną, przyznając, że zaskarżona uchwała została podjęta pod wpływem błędu i oczywiście narusza przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zasygnalizowano, że Rada Gminy podejmie w najbliższym czasie uchwałę o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego podał, że pomimo dwóch odbytych w bieżącym roku sesji Rady, dotychczas nie doszło do uchylenia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 796/90, opubl. ONSA 1990 nr 4, poz. 1), w którym wyrażono pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne naruszenie rażące, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane wyżej przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności tych aktów. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały w świetle powyższych unormowań należy stwierdzić, iż Rada Gminy, ustalając wysokość minimalnej stawki za dzierżawę nieruchomości, wskazała jako podstawę prawną przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zdaniem Sądu, z uwagi na zakres regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale oraz wskazaną podstawę prawną, należy przyjąć, że akt ten podjęto dla określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym obejmującym konkretną nieruchomość stanowiącą mienie gminy. Z tego względu kwestionowaną uchwałę można zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Wniesienie skargi przez organ nadzoru trzeba uznać zatem za dopuszczalne pod względem formalnoprawnym, zwłaszcza, że w trzydziestodniowym terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który upłynął z dniem 19 listopada 2008 r., Wojewoda Opolski nie skorzystał z uprawnień nadzorczych wynikających z tego przepisu. Badając legalność zaskarżonej uchwały pod względem merytorycznym, podzielić należy argumentację przedstawioną przez Wojewodę Opolskiego i uznać, że zaskarżona uchwała narusza treść powołanych przez skarżącego przepisów. Zauważyć przy tym przyjdzie, że wprawdzie w części wstępnej skargi zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jednak, w ocenie Sądu, uznać należy to za błąd pisarski, gdyż w uzasadnieniu skargi wielokrotnie powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tejże ustawy, wskazany zresztą przez organ gminy jako podstawa prawna podjętego aktu. Uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia zasad (podkr. Sądu) dotyczących szeroko pojętego gospodarowania mieniem gminy, obejmującego nabywanie, zbywanie, obciążanie, wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości powyższej wskazanego okresu czasu, które można określić jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, gdyż bieżące gospodarowanie należy do kompetencji wójta, co jednoznacznie wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W odniesieniu do nieruchomości wchodzących do gminnego zasobu, ostatnio przytoczony przepis koresponduje ponadto z unormowaniem wynikającym z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wedle którego gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, przy czym gospodarowanie polega w szczególności m.in. na wydzierżawianiu nieruchomości. Jedynym ograniczeniem wójta w tak rozumianym procesie gospodarowania mieniem gminy jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy w sytuacji, gdy nie zostały określone zasady, o których mowa wyżej. Poza tym na tle przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zwrócić należy uwagę, iż ustanowiona w nim kompetencja rady do wyrażenia zgody została przez ustawodawcę ograniczona do ściśle wskazanej grupy umów, tj. zawieranych na czas oznaczony przekraczający trzy lata i do kolejnych umów zawieranych po upływie trzyletniego okresu. Z tego względu, na podstawie argumentacji a contrario do postanowień tego przepisu, uprawnione jest stwierdzenie, że wszelkie inne umowy zawierane na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony należą do kompetencji wójta. W nawiązaniu do powyższego, w tym miejscu należy podać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano zasługujący na aprobatę pogląd, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003r., sygn. akt II SA/Wr 1618/2000, opubl. OwSS 2003 nr 3, poz.68 oraz z dnia 21 stycznia 2003 r. II SA/Wr 1619/00 – nipubl.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, do jakich należą organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Z powołanych dotychczas przepisów wynika, iż rada współdecyduje z organem wykonawczym gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, jednak uprawnienia organu stanowiącego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami nie naruszają uprawnień, jakie w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy. Z tego względu rada gminy, realizując przysługujące jej kompetencje wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, musi respektować uprawnienia wójta do reprezentowania gminy w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowania przez niego gminnym zasobem nieruchomości i odwrotnie. Oceniając kwestionowaną uchwałę pod kątem powiedzianego dotychczas należy uznać, że z całą pewnością nie wypełnia ona dyspozycji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż – po pierwsze – nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania", o jakim mowa w tym przepisie. Po wtóre - nie stanowi również wyrazu przyzwolenia na dokonanie tych czynności przez wójta gminy, o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine. Z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że rada gminy ustala minimalną stawkę za dzierżawę nieruchomości, stanowiącej parking w miejscowości Walidrogi, określając precyzyjnie jej wysokość. Taka redakcja powyższego zapisu uchwały nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż nie jest on przejawem aprobaty, przyzwolenia na zawarcie umowy dzierżawy tejże nieruchomości, ale wyraża imperatywną wolę rady gminy ustalenia minimalnej kwoty czynszu dzierżawnego i to jednostkowej, konkretnie wskazanej nieruchomości gruntowej. Tymczasem, na tle 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym podnieść należy, że ustawodawca posługując się w tym przepisie terminem "zasad" w odniesieniu do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania nie sformułował definicji tego pojęcia na użytek powyższej ustawy. Przyjmując potoczne rozumienie słowa "zasada", które oznacza prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formułę wyjaśniającą to prawo; normę postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 4, s. 876), to odnosząc je do pojęcia "zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania" stwierdzić przyjdzie, że rzeczą rady gminy jest opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie obrotu nieruchomościami. Oznacza to tym samym, że poza ramami uprawnienia do ustalania tak rozumianych zasad pozostaje podejmowanie przez radę na podstawie tego przepisu jednostkowych aktów dotyczących ustalenia stawki czynszu dzierżawnego za poszczególne nieruchomości. Rada nie może zatem w uchwale określać ceny, czy to maksymalnej czy minimalnej, za dzierżawę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje, gdyż w przeciwnym razie prowadziłoby to w istocie do zastępowania organu wykonawczego w zakresie spraw dotyczących wydzierżawiania nieruchomości i ograniczania wójta w ustalaniu wysokości odpłatności za dzierżawę, co następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zawieranej przez wójta jako reprezentanta gminy, legitymującego się – w razie braku uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym – uchwałą dotyczącą zgody na zawarcie takiej umowy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Określenie przez radę gminy w drodze uchwały minimalnej stawki za dzierżawę konkretnej nieruchomości skutkowałoby w rezultacie narzuceniem stronom czynności cywilnoprawnej istotnych postanowień umowy dzierżawy jakim jest czynsz dzierżawny, co jest niezgodne z prawem i zasadą swobody umów. Reasumując, regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie tylko mieści się w pojęciu "zasad gospodarowania", ale – jak słusznie zauważył skarżący Wojewoda –wkracza również w sposób niedopuszczalny w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie bieżącego zarządu mieniem komunalnym i kształtowania stosunków zobowiązaniowych. W tych warunkach zgodzić się zatem należy z zarzutami skargi, że zapisy zaskarżonej uchwały, które regulują czynności zarządu mieniem komunalnym przypisane ustawowo wójtowi gminy, podjęte zostały przez Radę z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, a nadto przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o niezbędności wyeliminowania jej z porządku prawnego. Powoduje to konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, co jest dopuszczalne w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż od dnia jej podjęcia nie upłynął okres jednego roku. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 tej ustawy.