II SA/Op 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi S.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W wyniku rozpatrzenia wniosku S. H. z dnia 1 lutego 2010 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust 1, 3, 9, art. 11, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z pomocy społecznej z powodu przekroczenia kryterium dochodowego oraz odmowy podpisania kontraktu socjalnego. Rozważono też negatywnie możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powyższa decyzja przesłana została S. H. na adres podany we wniosku i pod tym adresem została w dniu 1 marca 2010 r. doręczona córce strony – D. H., za pisemnym pokwitowaniem na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Pismem opatrzonym datą 2 marca 2010 r., które do organu wpłynęło dnia 4 marca 2010 r. (co potwierdza prezentata), S. H. wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym zakwestionowała stanowisko organu, wywodząc również, iż odmówiła podpisania kontraktu socjalnego z uwagi na niemożliwość spełnienia stawianych żądań dotyczących podwyższenia alimentów na dzieci. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdy pomimo jego wniesienia sprawa nie może zostać ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta. Dalej, przytaczając treść art. 134 K.p.a. oraz powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może nastąpić zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, do których należy brak przedmiotu odwołania, co dotyczy między innymi przypadków, gdy decyzja pomimo jej wydania nie weszła do obrotu prawnego w wyniku niedoręczenia jej stronie. Stwierdzając, że doręczenie w postępowaniu administracyjnym stanowi czynność procesową o dużej doniosłości z uwagi na zasadę pisemności oraz skutki prawne, jakie przepisy prawa wiążą z faktem doręczenia, Kolegium wywiodło, że od daty doręczenia decyzja wiąże stronę i organ, a także biegną od niej terminy procesowe lub materialne. Aby jednak doręczenie miało skutek prawny jego sposób i forma winny odpowiadać przepisom K.p.a. W związku z tym wskazało, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. decyzja winna zostać doręczona S. H., a w przypadku jej nieobecności w lokalu mieszkalnym, stosownie do art. 43 K.p.a., za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że córka strony – D. H., która pokwitowała odbiór decyzji, jest osobą małoletnią, gdyż urodziła się 19 kwietnia 1995 r., zatem nie można jej uznać za dorosłego domownika, o którym mowa w art. 43 K.p.a. Tym samym przy doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostały zachowane wymogi przewidziane w art. 43 K.p.a. i nie nastąpiły określone w nim skutki prawne. Uznając, że wskazane uchybienie proceduralne skutkuje stwierdzeniem braku doręczenia zastępczego decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy przyjął, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie może być obecnie przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie też, nie może być prowadzone postępowanie odwoławcze, a wniesione przez stronę odwołanie należy uznać za bezskuteczne, co uzasadnia stwierdzenie jego niedopuszczalności. Kolegium poinformowało ponadto, że weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym będzie możliwa po uprzednim wprowadzeniu jej do obrotu prawnego, tj. po doręczeniu decyzji stronie przez organ pierwszej instancji z zachowaniem wymogów ustawowych. Dopiero od tego momentu rozpocznie bieg termin do wniesienia odwołania tej decyzji. Na powyższe postanowienie S. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w którym zarzuciła wadliwość interpretacji przepisów przez organy, podnosząc przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stoją na przeszkodzie prowadzenia działalności rolniczej przez małżonka osoby pobierającej świadczenie z KRUS. Wyjaśniła ponadto, że córka często odbiera korespondencję by zaoszczędzić odbioru na poczcie, jednak przekazuje ją i nie wyrzuca do kosza. Tak było również w rozpoznawanym przypadku, w którym nie doszło do żadnego opóźnienia i pisma osiągnęły właściwy skutek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wywodząc, że argumenty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd nie jest natomiast organem kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego. Na skutek wniesienia skargi Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia i z tego względu, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej, rozstrzygając sprawę merytorycznie, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Z kolei, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W związku z powyższym od razu zaznaczyć należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [....], będącego rozstrzygnięciem proceduralnym, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania S. H. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...], odmawiającej przyznania pomocy z opieki społecznej w formie zasiłku celowego, rozważania Sądu były ograniczone wyłącznie do zagadnień proceduralnych, dotyczących niedopuszczalności odwołania w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem oceny nie mogły być natomiast objęte poruszone w skardze kwestie, dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dochodzonego świadczenia, które wykraczały poza zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art.127 § 1 K.p.a. realizuje konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Stanowi on, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając treść art. 129 § 2 K.p.a. zgodzić należy się ze stanowiskiem organu ofwoławczego, że element "doręczenia decyzji" ma istotne znaczenie dla terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest bowiem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne, a nadto, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy winien jednak wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny. W szczególności, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie zdarzenia podnoszone przez stronę na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Tym samym postanowienie wydane w oparciu o powyższy przepis zamyka drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. W związku z tym omawiane postanowienie, jako mające wpływ na realizację konstytucyjnego prawa strony, powinno zostać wydane dopiero po dokładnym ustaleniu i zbadaniu wszystkich okoliczności zaistniałego stanu faktycznego. Z tego też względu ocena organu nie powinna działać na niekorzyść strony w zakresie dysponowania przez nią przyznanym jej przez ustawodawcę prawem do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych. Określona w art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., jak i przez organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają właściwość rzeczową do załatwiania określonej kategorii spraw. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. Organ odwoławczy przyjął, że skoro S. H. nie odebrała osobiście przesyłki do niej adresowanej ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., gdyż niepełnoletnia córka skarżącej nie może być uznana za pełnoletniego domownika, to nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. W ocenie Sądu, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne zaistniałe w niniejszej sprawie, z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przedstawiając rozważania w tym zakresie, powtórzyć przyjdzie za organem, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela ustawowego - temu przedstawicielowi. Co do zasady, w świetle art. 42 § 1 K.p.a., doręczenie pism osobom fizycznym powinno nastąpić w ich miejscu zamieszkania lub miejscu pracy. Jest to tzw. doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera korespondencję osobiście. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, stanowiąc w art. 43 K.p.a., że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenia te mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Odnoszą one taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne, muszą zaistnieć kumulatywnie przesłanki z art. 43 K.p.a., które zostają spełnione, gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych kolejno osób (domownik, sąsiad, dozorca), oraz gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi. Pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika jednak wymóg, aby domownik, sąsiad i dozorca domu były osobami dorosłymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się słusznie, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 K.c. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, opubl. ONSA 1995, nr 2, poz. 53, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt II SA 447/1999, LEX nr 46791). Odnotować przy tym można, że stosownie do art. 112 K.c. zdanie drugie, przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia, który swoją datą odpowiada dniu urodzenia. Dodać też trzeba, że doręczający winien sprawdzać, czy odbiorca przesyłki faktycznie ukończył 18 lat i jest tym samym uprawniony do jej odbioru w imieniu adresata. W świetle powyższego zaakcentować należy, że przywołane uregulowanie ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyjnego, aby korespondencja kierowana na jej imię i nazwisko dotarła do jej wiadomości. Umożliwia ona stronie zapoznania się z treścią decyzji i realizację prawa do jej zaskarżenia, również wówczas, gdy z powodu czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania strona nie może osobiście odebrać decyzji. Racjonalne jest zatem, że doręczenia pisma stronie może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia, czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny. Oznacza to, że w przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią, strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Skarżąca nie kwestionowała wszak skuteczności doręczenia. Dokonane w dniu 1 marca 2010r. doręczenie małoletniej córce skarżącej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] nie miało przy tym dla skarżącej ujemnych skutków, skoro odwołanie złożyła ona w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 4 marca 2010 r., czyli przed upływem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. W jego treści skarżąca wskazała numer i datę skarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz podjęła polemikę z motywami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. W tych okolicznościach należy przyjąć, że skarżąca zapoznała się z treścią skierowanej do niej decyzji. Skoro zaś pismo, pomimo odebrania go przez osobę małoletnią, dotarło do adresata, należy uznać doręczenie w przedmiotowej sprawie za skuteczne (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, s. 183 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 995/09, opubl. LEX nr 552345). O ile zgodzić należy się z twierdzeniem, że doszło do naruszenia przepisu art. 43 K.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji zamiast bezpośrednio do rąk skarżącej, została doręczona małoletniej jej córce, to jednak nie można przyjąć w niniejszej sprawie, że doręczenie takie nie wywołało skutku prawnego, że decyzja nie weszła do porządku prawnego i z tego powodu niedopuszczalne jest wniesienie przez stronę odwołania. Nie sposób oponować, że wady doręczenia decyzji mają istotne znaczenie, zwłaszcza dla oceny zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania, co potwierdza bogate orzecznictwo i poglądy doktryny. Wadliwego doręczenia decyzji nie można jednak w każdym przypadku traktować jako bezskutecznego, a doręczonej w ten sposób decyzji - jako decyzji nieistniejącej. Naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może wszak działać na niekorzyść strony, która doręczenia tego nie kwestionuje i która - pomimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji - wniosła od niej odwołanie z zachowaniem terminu. Przeciwne zapatrywanie przeczyłoby omówionemu wyżej celowi normy wynikającej z art. 43 K.p.a. W tym miejscu dodatkowo odnotować można, że przedstawione powyżej stanowisko akceptowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że doręczenie decyzji osobie małoletniej i przekazanie jej adresatowi należy uznać za doręczenie skuteczne, jeśli pismo to niewątpliwie dotarło do adresata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1750/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie przepis art. 134 K.p.a. został zastosowany błędnie. Z tego względu organ odwoławczy był zobowiązany do rozpoznania odwołania pod względem merytorycznym. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji niepełnoletniej córce skarżącej nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skoro decyzja organu pierwszej instancji "dotarła" do strony i strona zapoznała się z jej treścią, a następnie wniosła odwołanie, to chybione jest stanowisko organu, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie doszło do doręczenia w ogóle, co oznacza zdaniem Kolegium, że strona nie jest związana tą decyzją. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do obowiązku merytorycznego rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy.