II SA/Op 82/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant referent stażysta Grażyna Sułkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi V. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących V. W. i E. W. solidarnie kwotę 497,00 zł (słownie złotych: czterysta dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu przez V. i E. małżonków W. (dalej jako skarżący), reprezentowanych przez pełnomocnika - adwokata K. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza. Zaskarżona decyzja wydana została z następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 1 października 2021 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N. (dalej: PCPR) o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza, obejmujących: czynsz, opłatę z tytułu najmu, opłaty za energię eklektyczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne. W treści wniosku podali, że w lokalu, którego dotyczy wniosek zamieszkuje pięciu wychowanków: Ł. G., J. B., F. J., T. J. i M. J. Do wniosku dołączono dowody potwierdzające poniesienie wydatków za III kwartał 2021 r. na ten cel wraz z zestawieniem tych wydatków na łączną kwotę 5.813,91 zł. Po wszczęciu postępowania w spawie organ włączył do akt sprawy oświadczenie skarżących z dnia 31 października 2018 r. dotyczące stałych miesięcznych kosztów utrzymania domu jednorodzinnego; umowę zlecenia z dnia 31 października 2018 r., nr [...], zawartą pomiędzy skarżącymi a Starostą N. oraz interpretację Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 września 2020 r. a także opinię PCPR w N. - organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 11 października 2021 r. - wydaną na podstawie art. 83 ust. 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821 ze zm. - zwanej dalej ustawą), w której stwierdził, że zasadnym było przyznanie świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego za okres III kwartału 2021 r. w wysokości 2.727,00 zł, tj. do wysokości limitu wydatków ustalonego w umowie z dnia 31 października 2018 r. W uzasadnieniu opinii wskazano, że miesięczny przychód rodziny wynosi ogółem 15.548,60 zł, natomiast różnica pozostała do pokrycia przez rodzinę na utrzymanie budynku mieszkalnego ponad kwotę udzielonego wsparcia wynoszącego 909 zł miesięcznie stanowi kwotę 861,50 zł (5311,49 zł : 3 miesiące = 1770,50 zł - 909 zł przyznanego świadczenia = 861,50 zł). Dlatego przekroczony limit wydatków w kwocie 2.584,49 zł, w przeliczeniu na jedne miesiąc - 961,50 zł, strona jest w stanie pokryć w całości ze środków własnych. Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Starosty N. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.- zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 2, ust. 3a i art. 88 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przyznał skarżącym środki finansowe w wysokości 2.727,00 zł na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza za okres IIl kwartału 2021 r., tj. od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy następnie wskazał, że dokonując analizy dostarczonych do wniosku dokumentów, mających na celu ustalenie wysokości poniesionych przez kosztów na utrzymanie domu jednorodzinnego, uwzględnił jedynie kwoty wydatków, mieszczących się w katalogu ujętym w ustawie, które dotyczyły okresu rozliczeniowego, tj. od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. W drodze weryfikacji organ ustalił, że w trzecim kwartale 2021 r. kwota tych wydatków wynosi 5.311,49 zł, a łączna kwota wydatków według umowy zlecenia za kwartał wynosi 2.727,00 zł. Organ wskazał, że w okresie od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia 30 września 2021 r. strony zamieszkiwały z piątką małoletnich dzieci, tj.: Ł. G., J. B. oraz rodzeństwem F., T. i M. J., dla których ww. sprawowali funkcję rodziny zastępczej. Dlatego kwotę poniesionych wydatków w tym okresie należało podzielić przez 5, wyliczając w ten sposób wysokość kosztów na jednego członka rodziny. Następnie otrzymany wynik pomnożono przez liczbę dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą, tj. 5 osób. Na tej podstawie wyliczono, że kwota środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego należnych za ww. okres wynosi 2.727,00 zł. Organ wskazał, że zgodnie z § 13 pkt 1 i 2 umowy zlecenia nr [...] zawartej w dniu 31 października 2018 r. pomiędzy rodziną zastępczą a Starostą N., w imieniu którego działał Dyrektor PCPR w N., rodzinie zastępczej przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów, a łączna wysokość tych kosztów wynosi 909,00 zł miesięcznie, tj. 2.727,00 na kwartał. Następnie organ przytoczył treść art. 83 ust. 2 i art. 83 ust. 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Podał, że w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej przyznana kwota za okres III kwartału 2021 r. w wysokości 2.727 zł w zupełności pokrywa wydatki wnioskodawców przedstawione w rozliczeniu za okres od 1 dnia lipca 2021r. do dnia 30 września 2021 r. W dniu 11 października 2021 r. zespół do spraw rodzinnej pieczy zastępczej przeprowadził ocenę kondycji finansowej prowadzonej przez skarżących rodziny zastępczej i stwierdził, że sytuacja finansowa rodziny jest bardzo dobra, przychody rodziny wynoszą miesięcznie 15.548,60 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 2.221,23 zł, ponadto rodzina korzysta ze wsparcia w formie osoby do pomocy. W ocenie organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, zasadne było przyznanie świadczenia do wysokości ustalonego limitu wydatków, a wydatki przekraczające tę kwotę (w wysokości 2.584,49 zł za kwartał i 861,50 zł miesięcznie) zawodowa rodzina zastępcza jest w stanie pokryć w całości ze środków własnych. W odwołaniu od powyższej decyzji V. i E. W. zarzucili organowi pierwszej instancji niezasadne ograniczenie wysokości przyznanych środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza. Wskazali, że PCPR uzasadniając ograniczenie środków powołał się na zawartą umowę zlecenia z dnia 31 października 2018 r., jednakże zapis umowy nie jest jasny i wymaga interpretacji. Podkreślili, że pomoc wynikająca z art. 83 pkt 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest obligatoryjna, a jej wysokość musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Stwierdzili też, że ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej. W ich ocenie, organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zapisany w umowie koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł jest podstawą do każdorazowego wyliczenia ponoszonych kosztów. Podnieśli, że faktyczny koszt utrzymania i eksploatacji wynika ze złożonego przez nich oświadczenia z dnia 1 października 2021 r. i nie podlega żadnemu limitowi. Dlatego organ pierwszej instancji przekroczył swoje uprawnienia przeprowadzając w sprawie ocenę kondycji finansowej rodziny, gdyż ocena ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie ani wysokość przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego i nie może być brana pod uwagę. Jak wskazali warunkiem przyznania pomocy jest potwierdzenie potrzeby przyznania tych środków przez organizatora pieczy zastępczej, co w ich przypadku miało miejsce. Nie zgodzili się również z wyliczeniem przez organ przychodów i wskazali, że różnica w wysokości 2.508,35 zł pokrywana jest z ich środków. W związku z ww. zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie środków finansowych w wysokości 5.311,49 zł oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przestawiło stan faktyczny sprawy, po czym odwołując się do przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wyjaśniło, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy, rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 3a ustawy środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Uzupełnienie powyższej regulacji stanowi przepis art. 88 ust. 1, 3 i 4 ustawy, zgodnie z którym świadczenia, dodatki i dofinansowanie do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 84, są udzielane na wniosek odpowiednio rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, rodzina zastępcza, rodzina pomocowa oraz prowadzący rodzinny dom dziecka składają w powiatowym centrum pomocy rodzime właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (ust. 3). Natomiast przyznanie oraz odmowa przyznania świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, 83 i 84 następuje w drodze decyzji (ust. 4). Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 83 ust. 2 ustawy adresowany jest do rodziny zastępczej niezawodowej i zawodowej. Przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową, uzależnione jest natomiast od uznania administracyjnego organu, o czym świadczy użyty w przepisie stwierdzenie "może". Oznacza to, że to od stanowiska organu zależy, czy wnioskowane środki finansowe mogą zostać przyznane. Natomiast w myśl ust. 3a art. 83 ww. ustawy, przyznanie pomocy uzależnione jest od opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Adresatem tego przepisu jest jednak wyłącznie rodzina zastępcza zawodowa, w której umieszczono powyżej 3 dzieci. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że V. i E. W. pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia nr [...] zawartej z organizatorem pieczy w dniu 31 października 2018 r. Z dołączonej do akt sprawy kserokopii tej umowy wynika, iż w § 13 pkt 1 przewiduje ona, że w przypadku umieszczenia w rodzinie, co najmniej trójki dzieci przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego. W ustępie 2 tego paragrafu umowy wskazano, że koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związane z tym koszty eksploatacji. Z umowy tej wynika również, że łączna wysokość ww. kosztów wynosi 909 zł miesięcznie (zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r.). Analizując treść zaskarżonej decyzji Kolegium doszło do wniosku, że organ przyznał świadczenie nie w wysokości poniesionych kosztów, o co wnioskowała rodzina zastępcza, lecz w kwocie 2.727,00 zł, stanowiącej trzykrotność kwoty 909,00 zł, wskazanej w § 13 pkt 2 zawartej umowy. W ocenie Kolegium, organu organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, iż wysokość wnioskowanego przez strony świadczenia winna być zgodna z postanowieniami ww. umowy. Uwzględniając bowiem jako koszt miesięczny utrzymania domu jednorodzinnego kwotę 909,00 zł miesięcznie organ pominął zupełnie fakt, iż kwota została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r., i dotyczyła wydatków poniesionych w trzecim kwartale 2018 r. W ocenie Kolegium, organ winien urealniać kwotę wydatków ponoszonych na utrzymanie domu, uwzględniając zmieniające się wydatki niezależne od wnioskodawców, np. podwyżki cen energii, opału, wody, wydatki związane z ogrzaniem domu w okresie jesienno-zimowym. Dlatego, oparcie się przez organ na postanowieniach umowy zawartej w 2018 r., gdy wysokość wydatków była inna niż obecnie i gdy w rodzinie przebywała inna liczba dzieci, Kolegium uznało za niezasadne. Równocześnie Kolegium zauważyło, że z § 6 ww. umowy wynika, iż w chwili zawarcia umowy w rodzinie przebywało troje dzieci. Natomiast obecnie pod opieką skarżących przebywa pięcioro dzieci, a zatem uwzględnić należy, iż zużycie wody czy energii elektrycznej mogło ulec zwiększeniu. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż w pieczy zastępczej przebywa pięcioro dzieci zastosowanie znajduje art. 83 ust. 3a ustawy. Stąd na podstawie tego przepisu starosta jest zobowiązany przyznać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego. Przyznanie wskazanych środków nastąpi jedynie wówczas, gdy potrzeba ich przyznania zostanie potwierdzona w opinii przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Opinia ta, sprowadza się do oceny zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego i jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Natomiast podstawowym kryterium przy badaniu zasadności przyznania środków powinno być ustalenie, w jakim stopniu utrzymanie lokalu mieszkalnego obciąża rodzinę, co możliwe jest poprzez porównanie wydatków ponoszonych na mieszkanie do dochodów uzyskiwanych przez rodzinę. Matematyczne ustalenie dochodów rodziny i wydatków mieszkaniowych nie zmierza natomiast do obliczania kryterium dochodowego przypadającego na członka rodziny. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organizator rodzinnej pieczy zastępczej, w tym przypadku Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N., wydał opinię w zakresie przyznania skarżącym wnioskowanej pomocy (opinia z 11 października 2021 r.), w której stwierdził, że zasadnym było przyznanie świadczenia na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości limitu wydatków ustalonego w umowie z 31 października 2018 r. Z podanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyliczenia oraz ww. opinii wynika, że miesięczny przychód rodziny wynosi ogółem 15.548,60 zł, natomiast różnica pozostała do pokrycia przez rodzinę na utrzymanie budynku mieszkalnego ponad kwotę udzielonego wsparcia wynoszącego 909 zł miesięcznie stanowi kwotę 861,50 zł (5311,49 zł : 3 miesiące = 1770,50 zł - 909 zł przyznanego świadczenia = 861,50 zł). W związku z powyższym Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że rodzina znajduje się w dobrej sytuacji finansowej i jest w stanie wygospodarować środki, aby partycypować w utrzymaniu domu, w którym zamieszkuje w wysokości 861,50 zł miesięcznie, która to kwota stanowi 5,54 % miesięcznego dochodu rodziny. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Kolegium stwierdziło, że przyznanie rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania domu, w którym mieszkają w wysokości 909 zł miesięcznie stanowi znaczące wsparcie, pozostała kwota, którą rodzinie pokrywa z własnych środków w wysokości 861,50 zł miesięcznie nie stanowi znacznego obciążenia dla budżetu rodziny. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że organ nie ma obowiązku pokrywania całości wydatków rodziny, decyzja wydawana w przedmiocie przyznania rodzime zastępczej środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego jest decyzją uznaniową a jej wydanie wymaga uzyskania opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Stąd przeprowadzając w sprawie ocenę kondycji finansowej rodziny, organ pierwszej instancji nie przekroczył swojego uprawnienia, gdyż ocena ta nie ma żadnego wpływu na przyznanie ani wysokość przekazywanych środków na utrzymanie domu jednorodzinnego i nie może być brana pod uwagę. W zakresie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wyliczenia dochodów rodziny, do którego organ nie powinien wliczać wynagrodzenia zawodowej rodziny zastępczej (2.350,76 zł) oraz wynagrodzenia za pracę V. W. (ok. 4.600,00 zł), organ wyjaśnił, że ustalając sytuację rodzinę należało zbadać obciążenie rodziny związane z utrzymaniem domu, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza, a zatem należało porównać cały budżet, którym dysponuje rodzina do ponoszonych kosztów utrzymania domu. Kolegium wskazało też, że kwotę przyznanej pomocy należało podzielić na 7 osób (liczba osób zamieszkujących w domu jednorodzinnym) oraz podzielić przez 7 (osoby przebywające w rodzinie zastępczej oraz osoby tworzące tę rodzinę), a nie jak przyjął organ pierwszej instancji przez 5 osób. Jednakże nieprawidłowość ta pozostaje bez znaczenia dla istoty sprawy i nie wpływa na jej rozstrzygnięcie. Nie godząc się z treścią powyższej decyzji V. i E. W. - reprezentowani przez pełnomocnika - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazali na art. 83 ust 2 w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy o wsparciu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez uznanie, iż zawarta umowa zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej nr [...] z dnia 31 października 2018 r. determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza wyłącznie do kwoty 909 zł miesięcznie, tj. 2.727,00 zł kwartalnie, podczas gdy: a) z § 13 pkt 1 ww. umowy wynika wprost, iż w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci Zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu do wysokości poniesionych kosztów; b) z § 13 pkt 2 umowy nie wynika, iż kwota 909,00 zł stanowi maksymalny limit wydatków związanych z utrzymaniem i eksploatacją domu jednorodzinnego, który zobowiązał się pokryć organ pierwszej instancji, skoro ust. 1 tegoż przepisu stanowi, iż zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu do wysokości poniesionych kosztów; c) kwota 909 zł wskazana w § 13 pkt 2 umowy została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i określona została na podstawie rzeczywistych miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę zastępczą w III kwartale 2018 r., co prowadzi do wniosku, iż nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych, skoro na dzień zawierania umowy, tj. na dzień 31 października 2018 r. odpowiadała ona rzeczywistym miesięcznym wydatkom ponoszonym przez rodzinę zastępczą na ten cel, co w tym momencie korelowało z pkt 1 tegoż paragrafu, albowiem odpowiadało wysokości rzeczywiście ponoszonych w tym okresie przez skarżących kosztów związanych z utrzymaniem domu rodzinnego; d) w I kwartale 2021 r. organ drugiej instancji przyznał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany przez organ limit wynikający z umowy na poziomie 909,00 zł miesięcznie, tj. kwotę w wysokości 3.897,09 zł, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji wydając skarżone decyzje w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.; e) pominięcie, iż wypłata spornych środków finansowych następuje na podstawie oświadczenia, którego wzór stanowi załącznik do Uchwały Zarządu Powiatu N. z dnia [...] czego dowodzi fakt, iż dotychczas organ pierwszej instancji wypłacał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów właśnie na podstawie przedłożonych przez nich oświadczeń, co wprost wskazuje na to, że kwota wskazana w § 13 pkt 2 umowy odnosiła się do rzeczywistych kosztów utrzymania budynku mieszkalnego w III kwartale 2018 r., które to koszty w związku ze wzrostem cen stale rosną i nie są stałe. W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazali na art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadania wszystkich okoliczności faktycznych z nią związanych, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez wydanie decyzji, a polegało na: a) całkowitym pominięciu, iż w poprzednich kwartałach organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekroczyły wskazany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909,00 zł miesięcznie, co prowadziło do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji wydając skarżone decyzje w sposób rażący przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.; b) pominięcie faktu, iż na dzień podpisania umowy z dnia 31 października 2018 r. wskazana w § 13 pkt 2 kwota 909,00 zł odpowiadała w całości rzeczywiście poniesionym kosztom związanym z utrzymaniem domu jednorodzinnego w III kwartale 2018 r., co pozwala na uznanie, iż w powiązaniu z ust. 1 ww. paragrafu skarżącym przysługiwało świadczenie pieniężne w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów; c) brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji i brak odniesienia się przez organ odwoławczy do faktu, iż w poprzednich kwartałach organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekraczały wskazany przez organ limit wynikający z umowy na poziomie 909,00 zł miesięcznie, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji w sposób rażący przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie pełnomocnika skarżących, organ w sposób dowolny uznał, iż zawarta umowa zlecenie z dnia 31 października 2018 r., nr [...] determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza wyłączenie do kwoty 909,00 zł miesięcznie, tj. w wysokości 2.727 zł kwartalnie. Tymczasem z § 13 pkt 1 umowy wynika wprost, iż w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów. Uregulowanie to jest jasne, precyzyjne i nie wymaga żadnej wykładni. Co więcej, wskazana w § 13 pkt 2 umowy kwota 909,00 zł została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i określona została na podstawie rzeczywistych miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę zastępczą w III kwartale 2018 r., dlatego, kwota ta nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych. Ponadto na wysokość kosztów składa się wiele zmiennych, które nigdy nie będą miały stałej wartości, np. cena prądu, wody, gazu czy odbioru nieczystości stałych i płynnych, które w ostatnim czasie gwałtownie wzrosły. Powyższe dowodzi, że kwota 909,00 zł wskazana w umowie odzwierciedlała rzeczywiste koszty ponoszone przez skarżących wyłącznie w III kwartale 2018 r. Równocześnie, na co wskazywała pełnomocniczka skarżących, organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego albowiem w I kwartale 2021 r. przyznały skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów (tj. kwotę 3.897,09 zł), a które kwartalnie przekroczyły wskazany limit wynikający z umowy na poziomie 909,00 zł miesięcznie. Stąd jako niezrozumiałe uznała dokonywanie odmiennej interpretacji dotychczas funkcjonującego sposobu rozliczeń pomiędzy stronami. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie przez organy granic uznania administracyjnego, co z uwagi na daleko idące konsekwencje wynikające dla skarżących nie powinno mieć miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd uznaje za uzasadnione zarzuty podniesione w skardze i argumenty wywiedzione na ich poparcie. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wysokość przyznanych skarżącym środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza, została przez organy prawidłowo ustalona (art. 83 ust. 2a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. W myśl natomiast art. 83 ust. 2a ustawy, środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Zaznaczenia wymaga, że rozstrzygnięcie wniosku skarżących o przyznanie środków finansowych podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 83 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca użył zwrotu "może otrzymywać". Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Organ nie przekroczy granic uznania administracyjnego, jeżeli zdoła wykazać, że wydane rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym nie narusza słusznego interesu strony, a więc nie pozbawia jednostki korzyści chronionych prawem. Dlatego też uzasadnienie decyzji uznaniowej ma wykazać, że organ rozważył i wszechstronnie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a przyjęte rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, pomimo że nie odpowiada stronie. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 590/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia nr [...] zawartej ze Starostą N. w dniu 31 października 2018 r. Umowa ta w § 13 pkt 1 przewiduje, że w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci, zleceniobiorcy przysługuje przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów. Przy czym koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związanym z kosztami eksploatacji. Łączna wysokość ww. kosztów zleceniobiorcy wynosi 909,00 zł miesięcznie - zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r. (§ 13 pkt 2 umowy). W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócili się do PCR w N. o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzoną zawodową rodzinę zastępczą, za III kwartał 2021 r. w kwocie 5.813,91 zł. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 83 ust. 3a w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ocenie skarżących, pomoc wynikająca z art. 83 pkt 3a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest obligatoryjna, a jej wysokość musi odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Stwierdzili też, że ustawa nie wprowadza limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej. W ich ocenie, organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że zapisany w § 13 pkt 2 umowy zlecenia nr [...] z dnia 31 października 2018 r., koszt utrzymania i eksploatacji w wysokości 909 zł (zgodnie z oświadczaniem z dnia 31 października 2018 r.) stanowi podstawę do każdorazowego wyliczenia ponoszonych kosztów. Odnotować też trzeba, że zasady przyznawania środków na realizację pieczy zastępczej określa uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...], Nr [...], której załącznik nr 4 został zmieniony uchwałą tego Zarządu z dnia [...], Nr [...], poprzez określenie w załączniku Nr 1 zasad przyznawania środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym rodzina zastępcza pełni pieczę zastępczą. Analizując treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji Starosty N., zauważyć należy, iż decyzja organu pierwszej instancji głównie przedstawia przebieg postępowania przez wskazanie podejmowanych czynności i zgromadzonych dowodów. Starosta nie uzasadnił natomiast swojego stanowiska, co do wzajemnych relacji powołanych przepisów ustawy oraz postanowień uchwały Zarządu Powiatu (w tym jej zmiany) z zapisami umowy z dnia 31 października 2018 r., na którą powoływali się skarżący. Wyjaśnienie stanowiska organu w istocie ogranicza się tylko do przytoczenia treści opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 11 października 2021 r. i do ogólnego podsumowania, że przyznana kwota odpowiada kwocie limitu ustalonego zapisami umowy zlecenia zawartej w dniu 31 października 2018 r., tj. kwoty 909,00 zł, natomiast kwotę przekroczonego limitu wydatków w wysokości 2.584,49 zł w przeliczeniu na jednen miesiąc, tj. 861,50 rodzina zastępcza jest w stanie pokryć w całości ze środków własnych. Z kolei w zaskarżonej decyzji Kolegium, z jednej strony nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, że wysokość wnioskowanego przez strony świadczenia winna być zgodna z postanowieniami ww. umowy. W tym zakresie wyjaśniło, że uwzględniając jako koszt miesięczny utrzymania domu jednorodzinnego kwotę 909,00 zł miesięcznie organ pierwszej instancji pominął fakt, iż kwota została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i dotyczy wydatków poniesionych w trzecim kwartale 2018 r. Dodało, że organ pierwszej instancji winien urealniać kwotę wydatków ponoszonych na utrzymanie domu, uwzględniając zmieniające się wydatki niezależne od wnioskodawców, np. podwyżki cen energii, opału, wody, wydatki związane z ogrzaniem domu w okresie jesienno-zimowym. Natomiast w dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że przyznanie środków pieniężnych na pokrycie wydatków mieszkaniowych rodziny zastępczej jest uzależnione od spełnienia dwóch kryteriów, wśród których istotne znaczenie ma opinia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Uznało też, że gdyby ustawodawca założył, że należy przyznać rodzinie zastępczej środki finansowe w wysokości wynikającej z jej wniosku, beż żadnej kontroli jej sytuacji finansowej, to zbędnym byłoby powoływanie instytucji opiniodawczej, jakim jest organizator rodzinnej pieczy zastępczej. Uwzględniając zatem treści opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 11 października 2021 r., Kolegium uznało, że rodzina zastępcza znajduje się w dobrej kondycji finansowej (miesięczny przychód to 15.548,60 zł), dlatego przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania domu, w którym mieszkają w wysokości 909,00 zł miesięcznie stanowi znaczące wsparcie. Natomiast pozostałą kwotę w wysokości 861,50 zł miesięcznie, rodzina powinna pokryć z własnych środków, gdyż nie stanowi to znacznego obciążenia dla jej budżetu. Z treści przedmiotowych decyzji nie wynika natomiast, by organy obu instancji dokonały oceny opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z dnia 11 października 2021 r. zakwestionowanej przez skarżących. Ponadto organy całkowicie pominęły, że uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] w zakresie istotnym i odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy uległa zasadniczej zmianie w 2019 r., określając w nowy sposób zasady przyznawania rodzinie zastępczej zawodowej pomocy na utrzymanie domu jednorodzinnego. Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie odnotowało tej zmiany i w ogóle jej nie analizowało w kontekście możliwości przyznania skarżącym pomocy w wyższej wysokości niż wynikająca z umowy. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Przypomnienia zatem wymaga, że kwestionując decyzję organu pierwszej instancji skarżący odnotowali zmianę treści uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] i swoje prawo do otrzymania pełnych kosztów przez nich ponoszonych w związku z utrzymaniem domu. Nie można też odmówić racji skarżącym, że Kolegium w zaskarżonej decyzji przemilczało podnoszoną przez nich okoliczność, iż w poprzednio wydanej decyzji z dnia [...], nr [...], Kolegium stało na stanowisku, że kwota 909,00 zł wskazana w § 13 pkt 2 umowy ustalona na podstawie oświadczenia rodziny z 2018 r. nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych. Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 83 ust. 2 i ust. 2a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętych rozstrzygnięć oraz wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. Natomiast stwierdzone uchybienia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga ustalenia stanu faktycznego w sposób wszechstronny i zindywidualizowany oraz wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ, tak aby swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność. Powyższe stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia przede wszystkim art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Wyjaśnić również trzeba, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego też Sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznego stanowiska organu w przedmiocie zaistnienia podstaw do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury. Z tych przyczyn Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.