II SA/Op 84/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński - spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. H. P., zwana dalej także skarżącą, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Nyskiego z dnia 14 października 2015 r., nr [...], odmawiające wznowienia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej), skierowanym do Wojewody Opolskiego, H. P. domagała się uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na sprzęt rolniczy na działce nr a w [...]. Zdaniem wnioskodawczyni, powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła również, że nie brała udziału jako strona w przedmiotowym postępowaniu. W piśmie z dnia 10 września 2015 r., na wezwanie organu, skarżąca wyjaśniła, że wnosi "o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie z przyczyn określone w art. 145 paragraf 1 punkt 4 kodeksu prawa administracyjnego". Pismem z dnia 17 września 2015 r., nr [...], Wojewoda Opolski, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej K.p.a., przekazał Staroście Nyskiemu według właściwości podanie H. P. dotyczące wznowienia postępowania.  Postanowieniem z dnia 14 października 2015 r., nr [...], Starosta Nyski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania na wniosek H. P. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 16 marca 2012 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. Ł. pozwolenia na budowę hali magazynowej na sprzęt rolniczy w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał m.in., że skarżąca w dniu 25 kwietnia 2012 r. zwróciła się "z prośbą o zmianę decyzji - pozwolenia na budowę wiaty na przeciw mojego domu mieszkalnego sąsiadowi D. Ł.". W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 11 maja 2012 r., nr [...], doręczonym skarżącej w dniu 21 maja 2012 r. Starosta Nyski wyjaśnił, że z wnioskiem o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę może wystąpić tylko podmiot na rzecz, którego decyzja została wydana. Natomiast, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżąca nie uzyskała przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Starosta wskazał również na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 29 października 2013 r. (doręczone skarżącej w dniu 31 października 2013 r.), w którym poinformowano H. P., że przeprowadzone czynności kontrolne wykazały, iż D. Ł. uzyskał decyzję z dnia 16 marca 2012 r., nr [...], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono mu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej na sprzęt rolniczy na działce nr [...]. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne, Starosta, stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdził, że skarżąca wniosek o wznowienie postępowania złożyła z uchybieniem terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, należało odmówić wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie, H. P. wskazała na uciążliwości związane z użytkowaniem przez D. Ł. nowego obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej, odziaływanie tej inwestycji na jej nieruchomość uzasadnia przyznanie przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w 2012 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Wojewoda wyjaśnił, że przed podjęciem postępowania wznowieniowego organ ma ustawowy obowiązek zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Dalej organ podał, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. tj. sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, należy wnieść w terminie miesiąca od powzięcia informacji o wydaniu decyzji. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Zdaniem Wojewody, skarżąca ogólnie o wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dowiedziała się z pisma Starosty Nyskiego z dnia 11 maja 2012 r. Natomiast pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 29 października 2013 r. określało dokładnie jaką decyzję wydał Starosta Nyski oraz datę jej wydania. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie ma jednak znaczenia, czy za dzień, w którym wnioskująca dowiedziała się o decyzji uzna się dzień odebrania pisma Starosty Nyskiego, czy też dzień odbioru pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], ponieważ wniosek o wznowienie został nadany w placówce pocztowej 17 sierpnia 2015 r., a więc ponad trzy lata po odebraniu pisma Starosty Nyskiego i prawie dwa lata po odebraniu pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Stosownie do powyższego, za prawidłowe uznał Wojewoda stanowisko organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej sporną decyzją, ponieważ nie został zachowany termin jednego miesiąca na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydanej decyzji. We wniesionej skardze, H. P. zarzuciła organowi błąd w ustaleniach stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia terminu, w którym dowiedziała się o planowanej inwestycji sąsiada. W tej kwestii skarżąca dowodziła, że zarówno pismo Starosty Nyskiego z dnia 11 maja 2012 r., jak i pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 29 października 2013 r., nie stanowiły informacji o przedmiotowej budowie. Z treści powyższych pism nie wynikało bowiem jaka jest wielkość hali, jej usytuowanie czy też odległość od granicy działki skarżącej. W przekonaniu skarżącej, te zaś okoliczności mają zasadniczy wpływ na uciążliwości związane z użytkowaniem spornego obiektu. Końcowo skarżąca wniosła o wznowienie postępowania i przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 16 marca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewody Opolskiego, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stosownie do powyższego wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jest to przy tym przesłanka, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wyłącznie na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Zgodnie z art. 148 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), przy czym w przypadku, gdy żądanie oparte jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Zauważyć trzeba, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga bowiem w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 K.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia w kwestii wznowienia odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ nie może natomiast oceniać, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły. Ta kwestia podlega bowiem ocenie dopiero w fazie rozpoznawczej, następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania nie są bowiem czynnościami procesowymi dokonywanymi w ramach postępowania administracyjnego, wobec czego w ich granicach nie mieści się ewentualne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Z tego względu, w razie powoływania się we wniosku o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badania jego legitymacji procesowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Natomiast do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., może dojść m.in. w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia. Podstawą faktyczną wydania w rozpoznawanej sprawie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, było ustalenie, że wniesienie przez skarżącą podania o wznowienie postępowania, opartego o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nastąpiło z uchybieniem jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. W świetle art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3115/13; z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2828/12 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12). W ocenie Sądu, uwzględniając materiał dokumentacyjny sprawy, za prawidłowe należało uznać stanowisko Wojewody Opolskiego w kwestii wykładni przepisu art. 148 § 2 K.p.a. i zawartego w nim pojęcia "dowiedzenia się o decyzji". Uprawniony jest też przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu pogląd odnośnie niedochowania przez H. P. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu, za zgodne z przedstawioną wykładnią, jak i znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, należy uznać stanowisko Wojewody Opolskiego, że podanie o wznowienie postępowania skarżąca złożyła po upływie jednego miesiąca, od dnia w którym dowiedziała się o spornej decyzji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. Ł. pozwolenia na budowę, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zawarty w piśmie skarżącej z dnia 14 sierpnia 2015 r., został złożony w dniu 17 sierpnia 2015 r. Za dzień złożenia wniosku, stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. należało przyjąć datę nadania pisma w placówce pocztowej, wynikającą ze stempla pocztowego uwidocznionego na kopercie przesyłki. Natomiast o decyzji z dnia 16 marca 2012 r. skarżąca najpóźniej dowiedziała się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 29 października 2013 r., doręczonego jej w dniu 31 października 2013 r. Tym samym podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po ponad dwóch latach od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a więc znacznie po upływie miesięcznego terminu. Zdaniem Sądu, prawidłowości dokonanej przez organ oceny w zakresie niedochowania przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. nie mogą skutecznie podważyć zarzuty skargi, iż w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 29 października 2013 r., nie zawarto szczegółowej informacji o przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 598/14). Odnosząc się natomiast do tych zarzutów skarżącej, które dotyczą uciążliwości związanych z użytkowaniem spornego obiektu, dostrzec przyjdzie, że na gruncie art. 148 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., znaczenie prawne ma wyłącznie kwestia zachowania terminu przez wnoszącego o wznowienie postępowania. W przypadku podania o wznowienie postępowania wskazującego na zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kwestia oddziaływania na nieruchomość będącą własnością skarżącej przez inwestycję, której dotyczy ostateczna decyzja, może mieć znaczenie jedynie przy ustaleniu legitymacji strony, która to kwestia badana jest jednak dopiero po wznowieniu postępowania. Z tego też względu, jako wykraczająca poza granice niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego aktu wydanego w fazie wstępnej, nie podlegała też badaniu przez Sąd. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy właściwe uznał, że w sprawie zaistniała przeszkoda procesowa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie i oceny podnoszonej przez skarżącą przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na uchybienie przez skarżącą terminowi z art. 148 § 2 K.p.a. W powyższym zakresie Sąd nie dostrzegł wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.