II SA/Op 85/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. J. na akt - pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 6 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy na czas nieoznaczony 1) stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, 2) określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz skarżącej A. J. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 stycznia 2014 r., A. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na akt - pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 6 listopada 2013 r., w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy. Akt ten - stanowisko Prezydenta zawarte w ww. piśmie - podjęty został w następującym stanie sprawy: W dniu 22 października 2012 r. A. J. złożyła wniosek do organu o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Wniosek został sporządzony na formularzu, wg. załącznika nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 1 października 2012 r., Nr 1078/PMS/2012. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r., Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla poinformował A. J., że jej wniosek rozpatrzono pozytywnie i została ona wpisana na listę osób uprawnionych do wstąpienia na czas nieoznaczony w najem lokalu mieszkalnego z tzw. pierwszeństwem. W uzasadnieniu tego aktu, w pierwszej kolejności organ przywołał brzmienie § 5 i § 10 uchwały Nr XIII/156/11 Rady Miasta z dnia 28 września 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 128, poz. 1501). Następnie podniósł, że w trakcie weryfikacji wniosku skarżącej ustalono, iż spełnia ona określone w ww. przepisach uchwały warunki do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Ponadto stwierdził, że w zajmowanym lokalu przy ul. [...] na stale zameldowanych jest 7 osób i 1 osoba bez meldunku, czyli "w przedmiotowym lokalu zamieszkuje 8 osób". Podał również, iż powierzchnia pokoi wynosi 36,26 m², na każda osobę przypada poniżej 8 m², a zatem zamieszkuje A. J. w warunkach kwalifikujących do ich poprawy. Z kolei, jej dochód, jaki osiąga jest niższy niż dochód przypadający na osobę samotną. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla poinformował A. J., że została skreślona z listy uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle. Uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie skreślenia z listy organ wskazał na § 5 i § 10 powyższej uchwały Nr XIII/156/11 oraz przywołał definicję gospodarstwa domowego z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Nawiązując do odrębnego postępowania (dot. wniosku D. O.) w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, organ wskazał, że w dniu 24 września 2013 r. A. J. złożyła oświadczenie, że w lokalu przy ul. [...] posiada swój pokój, do którego ma klucze i dostęp oraz, w którym posiada większość ubrań. Organ uznał, iż "opierając się na ww. oświadczeniu" na dzień złożenia wniosku o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z zasobu gminy, skarżąca nie opuściła na stałe mieszkania przy ul. [...]. Dlatego też, nie można uznać, że była ona członkiem gospodarstwa domowego w lokalu przy ul. [...], a co za tym idzie nie można uznać, że zamieszkiwała w warunkach kwalifikujących do ich poprawy, a zatem brak jest podstaw prawnych do oddania jej w najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. A. J., zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie, wnioskiem z dnia 25 listopada 2013 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia jej z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu mieszkalnego. Nie zgadzając się ze skreśleniem jej z listy osób uprawnionych (z poz. 24), zanegowała motywy zawarte w uzasadnieniu stanowiska organu, podkreślając, iż mieszkała i nadal mieszka przy ul. [...]. Jej warunki mieszkaniowe nie zmieniły się, zatem zamieszkuje – jak organ ustalił – w warunkach kwalifikujących się do poprawy. Natomiast z samego faktu, że "dana osoba ma klucze i dostęp do danego lokalu" nie można wyciągać wniosku, iż wnioskodawca nie mieszka przy ul. [...]. Ponadto, organ nie ustalił jej centrum spraw życiowych przy kwestionowanym skreśleniu z listy, które nie odnosi się do lokalu – z powodu posiadania kluczy do mieszkania brata przy ul. [...], lecz nadal pozostaje w dotychczasowym miejscu zamieszkania (pobytu), czyli w lokalu na ul. [...]. Dodała, iż ten sam organ, decyzją z dnia 28 października 2013 r., nr [...], orzekł ostatecznie (w kolejnym postępowaniu administracyjnym) o jej wymeldowaniu z pobytu stałego przy ul. [...], jak stwierdził w uzasadnieniu: "z powodu niezamieszkiwania przez A. J. w tym lokalu." W decyzji tej podkreślił również, że skarżąca nie mieszka w nim od od dłuższego czasu. Zdaniem skarżącej, organ podejmując decyzję o skreśleniu pismem z dnia 6 listopada 2013 r. "popada w sprzeczność" i działa bezprawnie. Odpowiadając na powyższy wniosek, Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla pismem z dnia 16 grudnia 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Powtórzył, iż dysponowanie kluczem do pokoju przy ul. [...] i posiadanie w nim ubrań, potwierdza, że na dzień składania wniosku "nie opuściła na stałe tego mieszkania" i w związku z tym "nie można uznać, że była członkiem gospodarstwa domowego w lokalu przy ul. [...]". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na pismo z dnia 6 listopada 2013 r. o skreśleniu z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy – złożyła A. J. Powieliła w niej argumentację zawartą we wniosku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Miasta Kędzierzyna-Koźla wniósł o odrzucenie skargi, zasądzenie kosztów od skarżącej i alternatywnie – o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w całości stanowisko w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy. W ocenie organu, wniesiona skarga dotyczy aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem skarga ta nie została poprzedzona wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 tej ustawy, stąd na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako niedopuszczalną należy odrzucić. Organ uznał, że pismo skarżącej z dnia 25 listopada 2013 r. nie jest wezwaniem, ale wnioskiem o ponowne rozpoznanie, zatem skarżąca dopiero po otrzymaniu odpowiedzi na ten wniosek mogła wnieść wezwanie do organu, a nie skargę do Sądu. Pismem z dnia 20 marca 2014 r. skarżąca wniosła do Sądu o przyspieszenie rozpoznania sprawy z jej skargi. Na rozprawie sądowej skarżąca podtrzymała skargę. Oświadczyła, że SKO w Opolu, w decyzji z dnia 30 stycznia 2014 r. dotyczącej przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego, potwierdziło jej zamieszkiwanie przy ul. [...]. Podniosła, że mieszkanie przy ul. [...] stanowi własność jej brata, który znęcał się nad nią, co doprowadziło do założenia wobec niego "niebieskiej karty". Wyjaśniła, że z inicjatywy brata została z tego mieszkania wymeldowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Przy czym na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Przedmiotem skargi A. J. jest pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 6 listopada 2013 r., zawierające stanowisko tego organu o skreśleniu skarżącej z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu mieszkaniowego z zasobu gminy oraz zawierające także wyjaśnienie (uzasadnienie) kwestii skreślenia z listy. W ocenie Sądu, powyższe pismo nie stanowi aktu, jak sugeruje organ w odpowiedzi na skargę, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ponieważ pismo organu wykonawczego gminy (prezydenta) przesądza o skreśleniu osoby - członka tej wspólnoty samorządowej - zakwalifikowanej i umieszczonej na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, to ma ono charakter aktu opisanego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Odnotować bowiem należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych rozważana była problematyka zaskarżalności aktów (pism) organów administracji publicznej podejmowanych w sprawach dotyczących wynajmu lokali z zasobów mieszkaniowych gmin i przyjęto, iż pisma informujące wnioskodawców o umieszczeniu na liście lub skreśleniu, nie są decyzjami, ani innymi aktami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ale stanowią one akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, czyli pismo organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) zawiadamiające o skreśleniu z listy osób stanowi akt wymieniony w pkt 6 art 3 § 2 P.p.s.a. (por. uchwałę (7) NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA z 2008 r. Nr 6 poz. 90; postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, ONSAiWSA 2011/4/88; postanowienie NSA z 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1645/10, LEX nr 741574). Stanowisko powyższe w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznając, iż dopuszczalne jest wniesienie skargi na stanowisko (rozstrzygniecie) organu wykonawczego gminy w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), bowiem pismo organu w tej kwestii jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Warunkiem skuteczności wniesienia skargi na akt tego rodzaju stanowi uprzednie, pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie określonym w art. 52 § 4 P.p.s.a. Dostrzec należy, iż w skarżąca po otrzymaniu w dniu 18 listopada 2013 r., pisma - aktu Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 6 listopada 2013 r., zakwestionowała stanowisko tego organu, gdyż nie zgadzała się ze skreśleniem jej z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu, czemu dała wyraz w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r., skierowanym do organu, nazywając je "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z listy." Z kolei, organ udzielając skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r., podtrzymał swoje stanowisko o skreśleniu jej z listy. W tej sprawie, zaskarżonym aktem jest pismo z dnia 6 listopada 2013 r. i wobec niego, jako aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. skarżąca dokonała czynności prawnej - wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 4 - nazywając ją wnioskiem o ponowne rozpoznanie, zgodnie z pouczeniem zawartym w spornym akcie. W ocenie Sądu, pismo skarżącej z dnia 25 listopada 2013 r., kwestionujące zaskarżony akt, jako wezwanie - nazwane wnioskiem, stanowiło niezbędny element procedury poprzedzającej wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego. Dlatego też, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie podzielił stanowiska organu (zawartego w odpowiedzi na skargę), że skarżąca nie wyczerpała trybu - przez brak wniesienia wezwania - do zaskarżenia aktu. Ponadto, odnotować jedynie można, że pojawiające się wątpliwości, co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a., powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a przez to - na rzecz prawa do sądu. Dokonaną czynność wobec aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., bez względu na nazwanie jej odwołaniem, wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy czy sprzeciwem - należy uznać, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z at. 52 § 4 P.p.s.a. Bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na kwestionowany akt do sądu administracyjnego. Oceniając legalność zaskarżonego aktu, tj. skreślenia z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, podnieść należy, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...), jak również postanowienia uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 28 września 2011 r., Nr XII/156/11 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Kędzierzyn-Koźle (zwanej dalej także uchwałą), nie uzależniają zakwalifikowania członka wspólnoty samorządowej do wpisu na ww. listę bądź skreślenia z tej listy, od czynności meldunkowej (ewidencyjnej) polegającej na wymeldowaniu się wnioskodawcy z dotychczasowego, stałego miejsca zamieszkania. Czynność zameldowania osoby nie wyznacza jej przynależności do danej wspólnoty samorządowej. Prawo członka wspólnoty samorządowej - mieszkańca - do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego nie jest uzależnione od "stałego meldunku" i wiązania z nim skutków w postaci skreślenia z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu. Mieszkańcem gminy jest każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 Konstytucji RP). Zatem warunki zamieszkiwania, a nie kwestie meldunkowe, stanowią kryterium kwalifikujące do umieszczenia na liście oraz skreślenia z tej listy, na dzień podejmowania czynności w tej materii przez organ (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04, LEX nr 64541). Powyższe rozważania stały się konieczne z uwagi na podstawę materialnoprawną wydanego aktu o skreśleniu z listy skarżącej. Organ bowiem wskazał na przepis § 5 ust. 1 uchwały - stanowiący o zamieszkiwaniu w warunkach kwalifikujących do ich poprawy oraz o kryterium dochodowym. Przywołał także brzmienie § 10 uchwały, którego postanowienia dotyczą pierwszeństwa zawarcia umowy (kolejności). Natomiast nawiązując do definicji "gospodarstwa domowego" z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz powołując się na przywołane wyżej przepisów uchwały, organ stwierdził, że zaistniały podstawy do skreślenia skarżącej z listy, gdyż na dzień złożenia wniosku o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z zasobu gminy, skarżąca nie opuściła na stałe mieszkania przy ul. [...], czyli nie wymeldowała się ze stałego miejsca zamieszkania, dlatego nie można uznać, że była ona członkiem gospodarstwa domowego w lokalu przy ul. [...] i zamieszkiwała w tym lokalu w warunkach kwalifikujących do ich poprawy. Dlatego też, należy podzielić zarzut skarżącej, iż akt o skreśleniu został wydany "bezprawnie" przez organ, tj. z naruszeniem przepisów uchwały i w wadliwie ustalonym stanie faktycznym. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że bezsporną okolicznością w sprawie jest to, iż skarżąca została ujęta na liście osób uprawnionych do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z tzw. pierwszeństwem. W piśmie informującym o wpisie na listę z dnia 21 stycznia 2013 r., organ powołał się na te same przepisy uchwały (§ 5 oraz § 10), które stanowiły podstawę do skreślenia. Organ podejmując zaskarżony akt nie zauważył, że § 17 ust. 6 uchwały określa przesłanki skreślenia z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony w przypadkach wymienionych w pkt 1-5. Żadna z tych przesłanek nie została przez organ wskazana, czy nawet podana i uzasadniona. Ponadto, Sąd zauważa, że z analizy akt administracyjnych nie wynika, aby w tej sprawie wystąpił przypadek określony w przepisie § 17 ust. 6 pkt 1-5 uchwały. Nie doszło bowiem do zawarcia umowy najmu, ani dwukrotnego niezaakceptowania propozycji wynajęcia lokalu, czy też popadnięcia w zwłokę w zawarciu umowy (pkt 1-3), jak również skarżąca ponownie nie składała wniosku, który podlegałby weryfikacji, ani nie uniemożliwiała przeprowadzenia w toku jego weryfikacji wywiadu środowiskowego (pkt 4-5 uchwały). Dlatego, aby skarżącą skreślić z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu, która bezsprzecznie na tej liście była umieszczona, należy jednoznacznie wykazać, iż zachodzą okoliczność do skreślenia, o których mowa w uchwale. W niniejszej sprawie organ zastosował instytucję skreślenia, ale z pominięciem przesłanek (przypadków) wymienionych w uchwale, która stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zaskarżony akt jest sprzeczny z prawem, bowiem nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Ponadto, Sąd zauważa, że na zasadzie § 14 ust. 2 uchwały, ustalenie warunków zamieszkania wnioskodawcy kwalifikujących do ich poprawy, może być także dokonywane w trakcie oczekiwania na oddanie w najem lokalu, ale w określonej formie, tj. w drodze wywiadu środowiskowego. W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła. Przypomnieć wypada, że w dacie składania wniosku, jak i w dacie wpisania skarżącej na listę oraz w dniu skreślenie jej z listy, skarżąca zamieszkiwała bez meldunku przy ul. [...]. Tej okoliczności nie neguje organ, jednakże z faktu braku wymeldowania z dotychczasowego stałego miejsca zamieszkania wywodzi skutki w postaci skreślenia z listy, pomijając okoliczność braku zamiaru skarżącej powrotu do stanowiącego własność jej brata mieszkania przy ul. [...], z którego została skutecznie wymeldowana ostateczną decyzją z dnia 28 października 2013 r. W konsekwencji, uznać należy, że zaskarżony akt o skreśleniu narusza ww. przepisy uchwały, w sposób istotny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając za zasadne zarzuty skargi, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a stwierdził nieważność aktu Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 6 listopada 2013 r. dotyczącego skreślenia A. J. z listy osób uprawnionych do wynajęcia lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności aktu podjęto w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.