I OSK 1645/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 18/10 o odrzuceniu skargi M. W. na pismo Urzędu Miasta Ł. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. W. na pismo Urzędu Miasta Ł. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Ł. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 8 grudnia 2010 r. M. W., reprezentowany przez matkę J. W., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na odmowę zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Ł. wnosząc o uchylenie czynności polegającej na odmowie przyznania lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi podał, że ubiega się o zawarcie umowy najmu mieszkania przy ulicy P. (...) m (...) w Ł., jednak Komisja Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł. wielokrotnie negatywnie opiniowała jego wniosek o przydzielenie prawa do najmu lokalu z zasobów lokalowych Gminy Ł.. Podał, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co jest potwierdzone orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym jego wniosek, na podstawie § 9 pkt 3 uchwały Rady Miasta Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, winien być opiniowany wyłącznie przez Pełnomocnika Prezydenta Miasta Łódź ds. Osób Niepełnosprawnych, a nie przez Komisję Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej. Skarżący zarzucił także, że w sprawie odmowy zakwalifikowania Gmina nie podjęła rozstrzygnięcia w formie uchwały. Pomimo tego czynność odmowy przyznania lokalu mieszkalnego winna podlegać kontroli sądu administracyjnego, tak jak wskazano w uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSA i WSA 2008/6/90). Skarżący sporządził w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skierował je do organu gminy. Wezwanie nie odniosło oczekiwanego skutku, a zarzuty i wnioski w nim zawarte zostały błędnie odczytane jako argumenty skierowane przeciwko uchwale Rady Miasta Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ł.. Rada Miejska w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku, gdyby Sąd nie uznał tego wniosku za zasadny, o jej oddalenie. Zdaniem Rady, sprawa nie dotyczy właściwości sądu administracyjnego; nie mieści się w szeroko rozumianym pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie zakwalifikowania M. W. do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Ł. działania organu gminy dotyczą kwestii cywilnoprawnych i na odmowę zakwalifikowania nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nawiązywanie i rozwiązywanie stosunków najmu lokali należących do zasobów gminy jest związane z wykonywaniem przez gminę prawa własności do tych lokali – zarządzaniem nieruchomościami gminnymi. Gdyby sąd nie podzielił tego poglądu, to organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśniając swoje stanowisko wskazał, że J. W. w wezwaniu do naruszenia prawa domagała się zawarcia z M. W. umowy najmu lokalu mieszkalnego usytuowanego w nieruchomości przy ul. P. (...) m. (...) w Ł., pozostającego w mieszkaniowym zasobie Gminy Ł. Z uzasadnienia wezwania wynikało, że wzywająca jest niezadowolona z negatywnej opinii Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie wynajmu lokalu mieszkalnego M.W. Jej zdaniem wniosek M.W., jako osoby niepełnosprawnej, powinien być opiniowany wyłącznie przez Pełnomocnika ds. Osób Niepełnosprawnych. Rada Miejska w Łodzi rozpatrzyła powyższe wezwanie i podjęła uchwałę nr (...) z dnia (...) października 2009 r. w sprawie uznania za bezzasadne wezwania J. W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, podając w uzasadnieniu, iż zgodnie z § 9 pkt 3 powołanej uchwały wniosek M.W. przedstawiono do zaopiniowania Pełnomocnikowi Prezydenta Miasta Łódź ds. Osób Niepełnosprawnych i uzyskał on opinię negatywną. Wobec takiego stanowiska Pełnomocnika wniosek o najem lokalu rozpatrzony został negatywnie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego stwierdził, że przedmiotem skargi jest czynność określona w piśmie Urzędu Miasta Ł. z dnia (...) stycznia 2009 r., którego kopię złożyła do akt sprawy. Zdaniem pełnomocnika, jest to czynność określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowi ona formę zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wynajmu mieszkania. Komisja Gospodarki Mieszkaniowej nie podejmuje w takich sprawach żadnych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 9 czerwca 20120 r. odrzucił skargę. Jako nieprawidłowe Sąd ocenił stanowisko Rady Miejskiej w Ł., że osobie niezakwalifikowanej do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że w uchwale składu 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że skarga na uchwałę podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. Ponadto przepisy ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), tj. art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 11, art. 4, oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 wyraźnie wskazują, że ustawodawca rozpatrywanie i załatwianie wniosków o zakwalifikowanie na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego (publicznego) zasobu gminy kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że podziela stanowisko zawarte w omawianej uchwale, skargę M. W. jednak Sąd odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że zaskarżeniu do sądu podlegałby akt organu jednostki samorządu terytorialnego dotyczący odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, wydany na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Za akt taki nie może być jednak uznane pismo podpisane przez zastępcę dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. informujące skarżącego o negatywnej opinii wydanej przez Komisję Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł. w sprawie najmu lokalu. Sąd stwierdził, że odmowa umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy nie następuje w formie czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, lecz jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Pismo dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. ze względu na swą treść nie może zostać zakwalifikowane jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Nie podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.W., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "P.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności czynności polegającej na odmowie przyznania M.W. lokalu mieszkalnego w zakresie prawa procesowego; 2) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez pominięcie kontroli sądowej "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" i uznanie, że pismo organu administracji z dnia 20 stycznia 2009 r. ma jedynie charakter pisma informacyjnego, a nie czynności organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczącej odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu i w rezultacie bezpodstawne odrzucenie skargi M. W. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że odmowa umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy nie może nastąpić w formie czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest błędny i nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik wskazał, iż w judykaturze przez dość długi okres czasu dominowało stanowisko, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny (uchwała z dnia 5 listopada 1997 r. podjęta w składzie 7 sędziów SN, sygn. akt III ZP 37/97). Ten kierunek orzecznictwa został jednak przełamany wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (Lex nr 400065), w myśl której uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie, dla którego to miasta ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) określa w odmienny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice, jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008 r. przedmiotem analizy i oceny była uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę fakt, że struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna i zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy, a ponadto podejmowane w trybie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą zawierać różne rozwiązania, stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w Łodzi uchwała Rady Miasta Ł. z dnia (...) marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 74, poz. 1460 ze zm.) przewiduje w § 9 pkt 3 wstępną weryfikację wniosku przez Pełnomocnika Prezydenta Miasta Łodzi ds. Osób Niepełnosprawnych. Natomiast w niniejszej sprawie taką wstępną weryfikację wniosku wbrew regulacji § 9 pkt 3 uchwały przeprowadziła Komisja Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej. Weryfikacja ta polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny, czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zawiadomienie wnioskodawcy - pismo z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...), podpisane przez zastępcę dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Łodzi - informujące o negatywnej opinii wydanej przez Komisję Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie najmu lokalu, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z powyższym stanowiskiem koresponduje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 585/10; z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 208/10; z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 448/09, z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 1061/09; z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 502/09; z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 481/09; (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Strona skarżąca nie kwestionuje zasad gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, lecz uważa, że reguły te w sprawie niniejszej zostały wadliwie zastosowane i w rezultacie M.W. został pozbawiony ochrony przewidzianej dla osób niepełnosprawnych i niezdolnych w istocie do samodzielnej egzystencji, wobec czego konieczne jest skontrolowanie czynności organu polegającej odmowie zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Ł. w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dla prawidłowej oceny kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie konieczna jest analiza przepisów norm materialnego, w tym przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dziedzinie gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy Ł. w aspekcie uprawnień organów samorządowych. Istotnymi w tym zakresie są: powołana wcześniej ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1291 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1). Omawiana ustawa z 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać m.in. tryb rozpatrywania wniosku o najem lokali. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 i 10 mieszkaniowy zasób gminy może obejmować lokale będące w zasobie gminy albo gminnych osób prawnych, służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także będące pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W wykonaniu powyższej delegacji Rada Miasta Ł. podjęła uchwałę w dniu (...) marca 2002 r. nr (...) stanowiąc zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, który to akt, jako podjęty na podstawie przepisu ustawowego, a następnie ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 73, poz. 1460, stanowi źródło prawa, mającego moc powszechnie obowiązującą. Z powyższych przepisów wynika, że umieszczenie określonej osoby na liście oczekujących w kolejności na zawarcie umowy najmu, poprzedza szereg czynności wyjaśniających, sprawdzających i wreszcie ustalających, szeregujących i kwalifikujących każdą określoną osobę zarówno co do istnienia samego uprawnienia jak i kolejności jego realizacji z uwzględnieniem rozmiaru dysponowanego przez gminę zasobu mieszkaniowego. Zagadnienie dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90), w której - w warunkach ustrojowo-organizacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy - przyjęto, że akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Działanie w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących, jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej, ponieważ nieumieszczenie na liście oczekujących powoduje, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Ponadto – jak wskazano w uchwale - już z ustawy z dnia 21 marca 2001 r. wynika, że reguluje ona gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1) w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest jako publiczny zasób mieszkaniowy (art. 2 ust. 1 pkt 11.). Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Podkreślono, że skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form prawnych gwarancji realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. Stanowisko przedstawione w omawianej uchwale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie przytoczył, nie mając wątpliwości, że etap postępowania z wniosku M. W. ubiegającego się o najem lokalu mieszkalnego zakończony odmową zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu, ma charakter administracyjny i że akt organu gminy wydany w tej sprawie jest innym niż akt prawa miejscowego aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W wyniku tego za nieprawidłowe uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko prezentowane przez Radę Miejską w Ł., iż osobie niezakwalifikowanej do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do skargi wniesionej przez M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę tę jednak odrzucił opierając to rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że pismo zastępcy dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Łódź zawiadamiające o negatywnej opinii Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł. w sprawie najmu lokalu nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za pozbawione uzasadnienia. Przede wszystkim z zaskarżonego postanowienia nie wynika, według którego z trybów przewidzianych w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) marca 2002 r. Sąd I instancji kwalifikował sprawę wszczętą wnioskiem M. W.. Sąd wskazał na tryby określone w § 7 ust. 1 oraz w § 9 ust. 3 uchwały, z tym jednak, że pierwszy odnosi się do lokali socjalnych, o który – jak należy wnioskować z treści dokumentacji sprawy – M. W. nie występował, natomiast drugi trudno określić, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Ł. z (...) marca 2002 r. nie zawiera tak oznaczonego przepisu. W skardze do WSA pełnomocnik wskazał wprawdzie na naruszenie art. 9 pkt 3 uchwały, ale z treści pisma dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Łódź zawiadamiającego o negatywnej opinii Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej wynika, że wniosek M. W. był rozpatrywany w trybie § 9 pkt 5 tej uchwały, który upoważnia dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Łódź do "wskazywania" osób, dla których mają być przeznaczone lokale w związku z realizacją indywidualnych spraw wymagających szczególnego potraktowania, po uzyskaniu opinii Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł.. W takiej sytuacji pismo zawiadamiające o negatywnym wyniku tego "wskazania" należałoby zakwalifikować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W takim razie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarga M. W. podlegała odrzuceniu, ponieważ pismo zastępcy dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. za taki akt nie może być uznane. W świetle treści art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w którym wskazano, że zasady wynajmowania lokali mieszkalnych powinny uwzględniać "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych", nie ulega wątpliwości, że pismo, o którym mowa, odmownie załatwiło wniosek M. W. o najem lokalu mieszkalnego i to pismo, jako wydane przez osobę upoważnioną uchwałą Rady Miejskiej, stanowi zaskarżalny do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., akt organu jednostki samorządu terytorialnego. Za takim poglądem przemawia nie tylko wskazany przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), ale także wzgląd na potrzebę zagwarantowania stronie prawa do zaskarżenia niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć organu administracji publicznej. Wymagają tego konstytucyjne zasady: zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikająca z niej ochrona zaufania obywatela do państwa, zasada praworządności oraz konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu (art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji), na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu cyt. wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. Jak bowiem podkreślono w uchwale, nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. W tej sytuacji odrzucenie skargi M. W. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jako niedopuszczalnej narusza art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Tym samym zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to równocześnie, że Sąd ten uchybił przepisowi art. 1 § 1 P.u.s.a. przez uchylenie się od kontroli działania organu administracji w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. W związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną informuje się, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Pp.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.