II SA/Op 88/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę W dniu 19 lipca 2001r. K. N. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], orzeczono o utracie przez K. N. statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 października 2007r. Decyzja została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że K. N. nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, dodając, że odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić co najmniej po upływie 3 miesięcy od daty niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy. W odwołaniu od decyzji K. N. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wyjaśnił, że podczas kolejnego stawiennictwa w Urzędzie Pracy, w dniu 10 października 2007r., uzyskał od pracownika tego Urzędu informację o obowiązku przedstawienia w terminie 7 dni zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy, w przeciwnym razie zostanie mu przedstawiona oferta pracy. Nie zgadzając się z zachowaniem pośrednika pracy oraz uznając, że przekazane żądania są niemożliwe do spełnienia, z uwagi na krótki termin K. N. złożył skargę do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w O., kwestionując sposób załatwienia sprawy przez urzędnika. W odwołaniu podniósł również, że odpowiedź na złożoną przez siebie skargę otrzymał dopiero w dniu wyznaczonego stawiennictwa w Urzędzie Pracy, nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, będącym w istocie obroną podległego mu urzędnika. W odwołaniu dodatkowo zarzucił, że termin siedmiodniowy na złożenie wniosku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uzyskanie zaświadczenia o niezdolności do pracy, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania przed Komisją Lekarską i orzecznikiem ZUS, wyznaczony przez pracownika PUP, był stanowczo za krótki i nierealny. Z uwagi na złożoną skargę na zachowanie i postępowanie urzędnika oczekiwał stosownej reakcji przełożonego, a nie decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej. K. N. wywodził, powołując się na art. 38 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że w takim stanie faktycznym powinien zostać wezwany przez urzędnika do stawiennictwa Powiatowym Urzędzie Pracy, a następnie skierowany na badania lekarskie celem wydania opinii o przydatności zawodowej do kierowanej pracy, w przeciwnym razie urzędnik oraz organ narażają bezrobotnego na utratę zdrowia i życia. Zarzucił także, że zachowanie się Urzędu – organu I instancji – przeczy zasadom pośrednictwa pracy, gdzie w szczególności Urząd powinien udzielać pomocy bezrobotnym a także informować o przysługujących bezrobotnym prawach, a nie tylko obowiązkach. Nadto zdaniem odwołującego się, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej prawie jest Starosta a nie Prezydent Miasta ("choć może to być jedna osoba"), takie zastępstwo jest niedopuszczalne, powoduje nieważność decyzji z mocy prawa oraz uchybia art. 107 K.p.a. Organ odwoławczy, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym lub zaocznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 33 ust. 3 przywołanej ustawy, bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ww ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zdaniem organu, usprawiedliwioną przyczyną niestawiennictwa w urzędzie pracy może być choroba bezrobotnego lub inne z reguły nieprzewidziane zdarzenia i okoliczności natury osobistej lub urzędowej np. konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem, członkiem rodziny, imienne wezwanie bezrobotnego do osobistego stawienia się przed organem wojskowym, administracji publicznej, samorządowej, lub przed sądem, prokuratorem, itp. Zdarzenia te i okoliczności mają charakter obiektywny, niezależny od bezrobotnego i pozwalają na usprawiedliwienie jego niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy. W przedmiotowej sprawie K. N. miał obowiązek dostarczyć do urzędu pracy do dnia 17.10.2007r. zaświadczenie lekarskie o przeciwwskazaniach do wykonywania zatrudnienia, o czym został poinformowany w dniu 10.10.2007r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Oznacza to w ocenie organu odwoławczego, iż nie zostały spełnione łącznie dwie przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powodujące, że strona nie zostaje pozbawiona statusu bezrobotnego, tzn.: przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona, a powiadomienie o niestawiennictwie nastąpiło w ciągu 7 dni od daty niestawiennictwa. Organ odwoławczy zaznaczył, że skoro strona nie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia nie powinna być zarejestrowana jako osoba bezrobotna i na powyższą okoliczność winna przedłożyć zaświadczenie od lekarza pierwszego kontaktu, tj od tego, u którego się leczy. Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że definicja starosty zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 36 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym jeżeli w ustawie jest mowa o staroście oznacza to starostę powiatu lub prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego zwierzchnictwo nad powiatowym urzędem pracy, dodając, iż w powiecie [...] nadzór nad powiatowym urzędem pracy sprawuje Prezydent Miasta [...], zaś skargi na pracowników rozpatruje Dyrektor PUP jako ich przełożony i kwestie z tym związane nie należą do kompetencji organów w postępowaniu rozpoznawczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. N. wyraził swoje niezadowolenie z decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Powtórzył argumentację zwartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodał także, że wyznaczony 7 dniowy termin do dostarczenia zaświadczenia o jego niezdolności do pracy był niemożliwy do spełnienia z uwagi czas trwania postępowania przed Lekarzem Orzecznikiem ZUS-u bądź wobec konieczności uzyskania takiego dokumentu od lekarza biegłego-sądowego. Nie mogąc spełnić owego obowiązku, o czym organ I instancji był poinformowany, organ ten powinien wyznaczyć skarżącemu nowy termin do stawiennictwa w PUP. Postępowanie w swojej sprawie skarżący ocenia jako "czystą złośliwość polskich urzędników", celowo zmierzających do pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje obecnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99,poz. 1001), zwana dalej ustawą. Przepisy tego aktu prawnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym ani sądowi uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. W świetle art. 33 ust. 1 ustawy, powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestry tych osób, bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Przywołany akt prawny zawiera słowniczek i w art. 2 ust. 1 pkt 2 formułuje ustawową definicję bezrobotnego – co oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit a-e i g lub cudzoziemca- członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przesłanką nie tylko uzyskania, ale także zachowania statusu bezrobotnego jest zatem gotowość do pojęcia pracy oraz potwierdzenie tej gotowości przez zgłaszanie się w wyznaczonych terminach do urzędu pracy. Natomiast, po myśli art. 33 ust. 4 starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego – bezrobotnego, który m.in. (punkt 4 cyt. przepisu) nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że to nie organ obowiązany jest do ustalania przyczyny niezgłoszenia się bezrobotnego do urzędu pracy. Bezrobotny sam musi usprawiedliwić swe niestawiennictwo przez wykazanie uzasadnionej tego przyczyny i takie usprawiedliwienie musi nastąpić w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu stawienia się w urzędzie. Nawet w razie istnienia uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do urzędu pracy, organ wydaje, na podstawie omawianego przepisu decyzję o pozbawieniu danej osoby statusu bezrobotnego, jeżeli wymagane powiadomienie o przyczynie niestawiennictwa nastąpi po upływie wskazanego terminu. Z lektury akt administracyjnych i zgromadzonych przez organy dokumentów bezspornie wynika, że skarżący był kilkakrotnie informowany o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach do urzędu pracy oraz o skutkach niedopełnienia tego wymogu. Także został poinformowany w dniu 10 października 2007r. o obowiązku stawienia się w Urzędzie w dniu 17 października 2007r. oraz o obowiązku dostarczenia odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach do podjęcia pracy, i fakt ten potwierdził własnym podpisem na karcie rejestracyjnej. Tego dnia jednak nie zgłosił się, jak i w ustawowym terminie nie powiadomił o przyczynie swego niestawiennictwa, jednocześnie nie przedłożył zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wykluczającym możliwość podjęcia zatrudnienia. W tej sytuacji zaistniały przesłanki do pozbawienia go statusu bezrobotnego. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje z dniem niezgłoszenia się do urzędu na okres 3 miesięcy. Decyzje w tym zakresie nie należą od uznania organu. W pełni należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że aby zaistniały obie podstawy do pozbawienia bezrobotnego statusu z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, to musi taka osoba nie stawić się w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 dni liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis ten nie nakazuje, tak jak to interpretuje skarżący, usprawiedliwić przyczynę nieobecności w dniu wyznaczonym, wówczas gdy będzie to możliwe (np. po uzyskaniu odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego, bądź orzeczenia o niepełnosprawności) ale strona musi podać uzasadnioną przyczynę tej nieobecności. Oznacza to, że skarżący miał obowiązek powiadomić organ administracji publicznej o uzasadnionej przyczynie nieobecności w dniu wyznaczonym, pogląd taki wielokrotnie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny (porównaj: wyrok NSA z dnia14.05.2007r., I OSK 1091/06, z dnia 5.12.2007r. I OSK 245/070) i pogląd taki w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy stwierdzić, że wystarczyłoby, aby skarżący osobiście, czy przez członka rodziny powiadomił, o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej stawiennictwo w wyznaczonym dniu, np. jest chory, został skierowany na leczenie szpitalne, sanatoryjne, wyznaczono mu termin badań lekarskich itp. Termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem stawiennictwa w organie administracji wymaga by był liczony od dnia tej nieobecności. Skarżący natomiast nie zainteresował się tym, aby sprostać obowiązkowi powiadomienia organu o tym, że w dniu 17 października 2007r. nie stawi się w organie, sam przyznając, że nie był obłożnie chory, a jedynie zmierza do podjęcia starań w przedmiocie uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, by w terminie wyznaczonym przez organ powiadomić o przyczynie niestawiennictwa się w dniu wyznaczonym. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżący wskazał osobę, która w jego imieniu może składać PUP [...] informacje dotyczące jego osoby. Dodatkowo zauważyć należy, że termin przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, jest terminem wyznaczonym dla bezrobotnego oraz zakreśla okres, po upływie którego jest on pozbawiany statusu bezrobotnego, powyższy termin nie jest zatem terminem instrukcyjnym, wyznaczanym dla organu dla zapewnienia sprawności prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma charakter terminu materialnego, a w omawianej ustawie prawodawca nie dopuścił możliwości przywrócenia takiego terminu. W kontekście zarzutów skargi należy przypomnieć, że stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy to starosta pozbawia statusu bezrobotnego, natomiast po myśli art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o staroście – oznacza to starostę powiatu lub miasta na prawach powiatu, sprawującego zwierzchnictwo nad powiatowym urzędem pracy. Zgodnie z częścią VIII rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) [...] ma status miasta na prawach powiatu, zaś stosownie do przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta, natomiast nazwę, skład, liczebność oraz zasady i tryb działania organów miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie powiatowym. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o staroście, rozumie się przez to również prezydenta miasta na prawach powiatu. W związku z tym przepisem jest niesporne, że art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiący, że o pozbawienia statusu bezrobotnego orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, stanowił podstawę prawną wydania w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta [...], stąd za niezasadny należało uznać zarzut o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu . Nie znajdując, zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.