II SA/Op 89/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Izbicko z dnia 16 sierpnia 2018 r., Nr XLIV.252.2018 w przedmiocie ustalenia liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1) stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot "za wyjątkiem punktów już istniejących", 2) zasądza od Gminy Izbicko na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. oraz na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, ze zm.) zwanej dalej ustawą, Rada Gminy Izbicko podjęła uchwałę Nr XLIV.252.2018, w sprawie ustalenia na terenie Gminy Izbicko liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 uchwały ustalono liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych dla poszczególnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz dla poszczególnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W § 2 przyjęto, że na terenie Gminy Izbicko ustala się minimalną odległość 25 m dla punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mierząc od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do drzwi wejściowych obiektu szkoły, placówki oświatowo wychowawczej i placówki opiekuńczej, kąpielisk, kościołów i cmentarzy. Wskazano również, że pomiaru dokonuje się najkrótszym szlakiem komunikacyjnym dla pieszych zgodnie z zasadami ruchu drogowego, za wyjątkiem punktów już istniejących. Na mocy § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Izbicko, w § 4 wskazano na utratę mocy uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 29 maja 2006 r., Nr LII/282/06, a w § 5 postanowiono o wejściu w życie podjętej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda Opolski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (skarga sporządzona dnia 22 lutego 2019 r.). Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 2 uchwały obejmującej słowa "za wyjątkiem punktów już istniejących" podniósł, że uchwała w tym zakresie istotnie narusza art. 12 ust. 3 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Wojewoda wywodził, że o ile wskazany przepis daje radzie gminy możliwość ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednak rada gminy nie ma nieograniczonej swobody w zakresie tworzenia norm dotyczących tej kwestii, a jej swoboda ograniczona jest przez obowiązek realizowania celów ustawy. Ponadto, akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w jego granicach. Tymczasem, zaskarżona uchwała we wskazanej części nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 3 ustawy, ponieważ zróżnicowała sytuację punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ze względu na czas ich powstania. Zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały minimalna odległość pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a miejscami ochronnymi miałaby dotyczyć jedynie punktów powstałych po wejściu w życie uchwały. Takie określenie zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Gmina Izbicko wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że stosownie do art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżona uchwała zostanie zmieniona na sesji rady w dniu 25 marca 2019 r. Przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2019 r., Gmina przekazał do Sądu uchwałę Rady Gminy Izbicko z dnia 25 marca 2019 r., Nr VI.44.2019, o zmianie uchwały w sprawie ustalenia na terenie Gminy Izbicko liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 1 pkt 1 tej uchwały postanowiono, że § 2 uchwały z dnia 16 sierpnia 2018 r., Nr XLIV.252.2018, ulega zmianie i otrzymuje brzmienie "§ 2. Na terenie Gminy Izbicko ustala się minimalną odległość 25 m dla punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mierząc od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do drzwi wejściowych obiektu szkoły, placówki oświatowo wychowawczej i placówki opiekuńczej, kąpielisk, kościołów i cmentarzy. Pomiaru dokonuje się najkrótszym szlakiem komunikacyjnym dla pieszych zgodnie z zasadami ruchu drogowego". Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Izbicko, a w § 3 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. We nadesłanym piśmie z dnia 2 kwietnia 2019 r. Gmina wskazała też, że na podstawie uchwały z dnia 16 sierpnia 2018 r., Nr XLIV.252.2018, wydano w 2019 r. 22 zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2019 r. Wojewoda Opolski oświadczył, że z uwagi na fakt, iż na podstawie zaskarżonej uchwały wydano 22 zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie wyraża zgody na umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Gminy Izbicko podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) zwanej nadal u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała Rady Gminy Izbicko nie zostało objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia jej nieważności w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu, skargę uznać należało za dopuszczalną. Pomimo podjęcia uchwały z dnia 25 marca 2019 r., Nr VI.44.2019, zmieniającej zapis § 2 zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu, nie zaistniały jednak podstawy do umorzenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wyjaśnić w tym względzie należy, że dokonana zmiana zaskarżonej uchwały wywołuje skutek ex nunc, tj. z chwilą wejścia w życie uchwały zmieniając. Tymczasem, stwierdzenie przez sąd - w ramach kontroli legalności uchwały nieważności zaskarżonej uchwały wyklucza ją z porządku prawnego ze skutkiem ex nunc, tj. od dnia jej podjęcia. Skutki stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały są zatem dalej idące niż skutki jej uchylenia. Dlatego, zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni zbędną kontroli sądowej i nie stanowi o niedopuszczalności czy też bezprzedmiotowości skargi. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wywołała już skutki prawne związane z wydaniem na jej podstawie 22 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w 2019 r. Kontrola sądowa tej uchwały była zatem wymagana ze względu na skutki wywołane tym aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania. Zaznaczyć przyjdzie, że radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu i podjęcia uchwały, która wywierałaby skutek prawny ex tunc. Zmiana zapisu § 2 uchwały - kwestionowanego w skardze przez Wojewodę, nie stanowi też uwzględnienia tej skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. W skardze wniesiono bowiem o stwierdzenie nieważności wskazanego zapisu, a nie o jego uchylenie. Konieczne było zatem zbadanie legalności zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do ewentualnego zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Dokonana przez Sąd w tym zakresie kontrola wykazała, że w § 1 zaskarżonej uchwały prawidłowo Rada ustaliła, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, odrębnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Wniesioną skargę uznać należy za zasadną, gdyż postanowienie § 2, zdanie drugie uchwały, w części obejmującej słowa "za wyjątkiem punktów już istniejących", stanowi przekroczenie delegacji ustawowej ustalonej w art. 12 ust. 3 ustawy. Przepis art. 12 ust. 3 ustawy określa uprawnienie rady do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ustawa nie zawiera wskazówek dotyczących zakresu wykonania tej delegacji. Wskazać jednak trzeba, że rada nie dysponuje nieograniczoną swobodą w ustaleniu wskazanych zasad. Doznają one ograniczenia w zakresie wynikającym z art. 1 ust. 1 ustawy, tj. statuującym obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Stosownie też do art. 12 ust. 7 ustawy ustalając usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych rada powinna uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W granicach upoważnienia ustalonego w art. 12 ust. 3 ustawy, w § 2 zaskarżonej uchwały ustalono minimalną odległość 25 m dla punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych mierząc od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do drzwi wejściowych obiektu szkoły, placówki oświatowo wychowawczej i placówki opiekuńczej, kąpielisk, kościołów i cmentarzy. Przyjęto też, że pomiaru dokonuje się najkrótszym szlakiem komunikacyjnym dla pieszych zgodnie z zasadami ruchu drogowego. Takie uregulowanie - w ocenie Sądu - mieści się w granicach ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i nie narusza wskazanego przepisu art. 12 ust. 3 ustawy. Z naruszeniem wskazanego wyżej upoważnienia Rada Gminy Izbicko ustaliła jednak w zdaniu drugim § 2 uchwały wyjątek, w odniesieniu do punktów już istniejących, przyjmując, że "Pomiaru dokonuje się najkrótszym szlakiem komunikacyjnym dla pieszych zgodnie z zasadami ruchu drogowego, za wyjątkiem punktów już istniejących". Zdaniem Sądu, wskazana regulacja ustalając wyłączenie spod ogólnych zasad pomiaru odległości w stosunku do istniejących już punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych może prowadzić do wyłączenia w odniesieniu do tych punktów także kryterium minimalnej odległości. Umożliwia ona zachowanie istniejących punktów sprzedaży alkoholu nawet jeśli ich usytuowanie nie jest zgodne z ustalonymi w uchwale zasadami. Należy tym samym uznać, że uchwała w tej części zawiera swoiste reguły intertemporalne polegające na bezterminowym niestosowaniu przepisów uchwały (§ 2) w stosunku do punktów sprzedaży już istniejących, tj. posiadaczy zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie uchwały i to niezależnie od tego kiedy te mniej rygorystyczne kryteria zostały wprowadzone. Utrwala zatem bezterminowo istniejący porządek prawny bez uwzględniania celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości (art. 1 ust. 1), a nawet z jego pominięciem. Przede wszystkim jednak, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie dają natomiast radzie gminy możliwości stanowienia, na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy, zwolnień przedmiotowych czy podmiotowych, ani nie przewidują możliwości zamieszczenia w uchwale przepisów intertemporalnych wyłączających stosowanie zapisów uchwały do punktów sprzedaży powstałych przed jej wejściem w życie. To oznacza, że kwestionowany zapis uchwały, rozstrzygając o kwestiach, które nie zostały przekazane do kompetencji gminy, wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego ustalonego w art. 12 ust. 3 ustawy. Wskazać ponadto trzeba, że sporne postanowienie, różnicuje sytuację prawną podmiotów prowadzących punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w zależności od tego czy punkty te powstały przed, czy po wejściu w życie zapisów uchwały, co narusza również przepisy art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, gwarantujące wolność prowadzenia działalności gospodarczej wszystkim na takich samych zasadach, dopuszczając jej ograniczenie tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Postanowienia uchwały bezterminowo faworyzujące dotychczasowych beneficjentów zezwoleń nie odpowiadają celom tych unormowań. Zróżnicowanie podmiotów prowadzących sprzedaż towaru tego samego rodzaju, to jest napojów alkoholowych, polegające na utrwaleniu działalności dotychczasowych beneficjentów działających na mniej rygorystycznych warunkach stanowi także istotne naruszenie przepisów statuujących zasadę równości gospodarczej oraz równości podmiotów gospodarczych, o której mowa w art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Jeżeli nawet zamysłem prawodawcy samorządowego był zamiar zagwarantowania stabilności przedsiębiorcom, którzy zainwestowali swoje środki w stworzenie działalności gospodarczej w określonym miejscu, to - zdaniem Sądu - sposób jego realizacji przyjęty w § 2 uchwały nie odpowiada prawu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1075/18, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na stwierdzone naruszenie, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot "za wyjątkiem punktów już istniejących". W pkt 2 wyroku, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) orzekł o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.