II SA/Op 9/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. . Wnioskiem z dnia 1 lutego 2010 r. S. H., wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N. odmówił S. H. wnioskowanego zasiłku. Decyzja została wysłana na adres zamieszkania wnioskodawczyni, zaś jej odbiór w dniu 1 marca 2010 r. pokwitowała córka strony D. H., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Od tej decyzji pismem z dnia 2 marca odwołała się S. H. wskazując, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest błędne. Odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 4 marca 2010 r. Akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do Kolegium w dniu 11 marca 2010 r. Odpowiadając na pismo Kolegium, organ pierwszej instancji poinformował organ odwoławczy, że D. H. urodziła się 19 kwietnia 1995 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie nie może być rozpatrzone, bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] nie weszła do obiegu prawnego, mimo jej wydania, z tego względu, iż jej doręczenie nastąpiło z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej określonych w art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. Przytaczając treść art. 134 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, iż niedopuszczalność odwołania może nastąpić z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego pomimo jej wydania lub, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Następnie organ wskazał na przepis art. 40 § 1 K.p.a. zgodnie, z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Podał, że z kolei art. 42 § 1 K.p.a. nakazuje doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu zamieszkania lub miejscu pracy i jest to doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera przesyłkę osobiście. Jak wywiodło Kolegium doręczenie może nastąpić także w formie doręczenia zastępczego za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Organ podkreślił, iż doręczenie stanowi czynność procesowa o dużej doniosłości z uwagi na skutki prawne, jakie przepisy wiążą z doręczeniem. Wydanie bowiem decyzji wiąże stronę i organ od daty doręczenia. Od daty tej biegną również terminy procesowe i materialne. Wobec tego, aby doręczenie miało skutek prawny, jego sposób i forma winny odpowiadać przepisom K.p.a. W odniesieniu do tego organ odwoławczy wywiódł, że decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 24 lutego 2010 r., nie została doręczona adresatowi zgodnie z przepisami K.p.a., bowiem skierowana do S. H., nie została przez nią odebrana osobiści, lecz została odebrana przez małoletnią córkę adresatki D. H.. W tej sytuacji, w ocenie organu, odwoławczego skoro adresatka nie odebrała osobiście decyzji organu pierwszej instancji, ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., gdyż małoletnia córka nie może być uznana za dorosłego domownika adresatki, nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. Doręczenie decyzji organu I instancji było więc wadliwe, co ma skutek taki, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym brak jest przedmiotu odwołania. Powyższe postanowienie wraz z pouczeniem o terminie i sposobie zaskarżenia zostało odebrane w dniu 10 listopada 2010 r. przez S. H., co wynika ze zwrotnego pocztowego potwierdzenia odbioru przesyłki (karta 10 akt administracyjnych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca S. H. zarzuciła, że zaskarżone postanowienie nie odnosi się do błędnej decyzji organu pierwszej instancji. Poza tym wskazała, że córka D. bardzo często przyjmuje korespondencję adresowaną do niej i przesyłka jest przekazywana do jej rąk, umożliwiając terminowe zapoznanie się z treścią doręczanych przesyłek. Stwierdziła, że odwołanie wniosła w wyznaczonym terminie. Zarzuciła organowi odwoławczemu przewlekłość postępowania, gdyż przez 10 miesięcy jej wniosek o przyznanie zasiłku okresowego nie doczekała się merytorycznej oceny Kolegium. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny tut. Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], odmawiającej przyznania S. H. pomocy z opieki społecznej w formie zasiłku okresowego. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obiegu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., jak i organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają do ich właściwości rzeczowej do załatwienia określoną kategorię spraw. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy dostrzec, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, skoro skarżąca nie odebrała przesyłki adresowanej do niej osobiście ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., bowiem niepełnoletnia córka skarżącej nie może być uznana za pełnoletniego domownika, to nie doszło do doręczenia w ogóle, co oznacza że strona nie jest związana tą decyzją. Ze stanowiskiem prezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie można się zgodzić. Dokonując analizy przywołanych przez Kolegium przepisów, powtórzyć w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela ustawowego temu przedstawicielowi. Doręczenie pism osobom fizycznym winno więc nastąpić w ich miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy jest to tzw. doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera korespondencje osobiście. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z powołanego wyżej art. 43 K.p.a. Doręczenie przewidziane w tym przepisie jest skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę i osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, zaś w przypadku gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Można zatem przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Z treści tego przepisu wynika, bowiem wymóg, aby domownik, sąsiad i dozorca domu były osobami dorosłymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się słusznie, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 K.c. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, opubl. ONSA 1995, nr 2, poz. 53, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt II SA 447/1999, lex nr 46791). Wskazać należy, że decyzja administracyjna, jaką z całą pewnością jest decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], to akt sformalizowany, który musi spełniać warunki określone w K.p.a., zatem musi być doręczony stronom. Trzeba zauważyć, że doręczający niewątpliwie powinien sprawdzać, czy odbiorca przesyłki jest osobą dorosłą, czyli czy faktycznie ukończył 18 lat i jest tym samym uprawniony do jej odbioru w imieniu adresata. W świetle powyższego zaakcentować należy, że przywołane uregulowanie ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyjnego, aby korespondencja kierowana na jej imię i nazwisko dotarła do jej wiadomości. Trzeba uznać zatem, w świetle art. 43 K.p.a., że doręczenia pisma stronie może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia, czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny. W tym kontekście, w przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią, strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego. Jednakże, co należy podkreślić, w kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Doręczenie decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. córce skarżącej nie miało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Następnego dnia po odebraniu decyzji przez córkę, tj. w dniu 2 marca 2010 r., skarżąca sporządziła odwołanie i złożyła je osobiście w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. w dniu 4 marca 2010 r. W treści odwołania skarżąca wskazała numer decyzji organu pierwszej instancji i polemizuje z jej rozstrzygnięciem. Należy w takim wypadku przyjąć, że skarżąca zapoznała się z treścią adresowanej na jej nazwisko korespondencji, czego zresztą nie neguje, a wręcz oświadcza, że córka przekazuje jej przesyłki kierowane do niej. Zatem odebranie pisma przez osobę małoletnią i przekazanie go adresatowi należy w przedmiotowej sprawie uznać za doręczenie skuteczne (podobnie Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., komentarz do art. 72 P.p.s.a., str. 183 oraz postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 995/09). Wobec tego, stwierdzenie przez Kolegium, że w przedmiotowej sprawie doręczenie skarżącej decyzji nie nastąpiło i przez to decyzja nie weszła do obrotu prawnego, należy uznać za niezasadne. W niniejszej sprawie, gdy strona nie zanegowała faktu doręczenia jej decyzji organu administracji publicznej i jednocześnie dopełniła w ustawowym terminie czynności przez doręczenie odwołania, organ zobowiązany był do rozpoznania jej odwołania merytorycznie. Dlatego też, przepis art. 134 K.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany błędnie. Niezgodnego z przepisami doręczenia decyzji nie można w każdym przypadku traktować jako nieważnego i bezskutecznego. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji niepełnoletniej córce skarżącej nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącej, albowiem w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skoro zatem decyzja organu pierwszej instancji, pomimo wadliwego doręczenia decyzji, została przekazana skarżącej, która następnie skorzystała ze swojego uprawnienia i wniosła odwołanie, to chybione jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzja nie weszła do obiegu prawnego, z powodu jej niedoręczenia doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, według Kolegium, że strona nie jest związana tą decyzją. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stwierdzone uchybienie, które miało wpływ na wynik postępowania, spowodowało konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygniecie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z powyższych rozważań.