II SA/Op 92/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W.-P. i M. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu braku zgłoszenia robot budowlanych postanawia odrzucić skargę. 1 Pismem z dnia 15 listopada 2007 r. A. W.-P. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 629/06. Ponadto, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 3 stycznia 2008 r. skarżący wyjaśnili, że wniesiona skarga dotyczy również postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] w sprawie legalizacji samowolnie wykonanej drogi dojazdowej do warsztatu. Z uwagi na powyższe, działając w trybie § 26 zarządzenia nr 11 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, Sąd zarządził rozłączenie wskazanych spraw i wpisanie odrębnie do repertorium pod kolejnym numerem porządkowym skargi na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], które dotyczy nałożenia na właścicieli "A" spółki jawnej w osobach J. B., M. B., W. B., kary w wysokości 2500 zł z tytułu braku zgłoszenia budowy właściwemu organowi. W wyniku wykonania wskazanego zarządzenia Sądu, skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 92/08 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] ustosunkował się merytorycznie do zarzutów podniesionych przez skarzących, podkreślając, że na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane przeprowadził legalizację robót budowlanych wymagających zgłoszenia, a polegających na utwardzeniu terenu dojazdu, a nie jak sugerują skarżący – drogi dojazdowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. wymienia enumeratywnie przesłanki do odrzucenia skargi, do których należą: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zauważyć należy, iż w doktrynie podkreśla się pierwszeństwo weryfikacji aktu na drodze administracyjnej przed weryfikacją w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 428-429). Obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi do sądu przysługujących środków zaskarżenia w toku instancji wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., z której wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administrujące. Rangę tej zasady potwierdza art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Realizacja omawianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zapewniona została m.in. w art. 127 § 1 i 2 K.p.a., statuujacym prawo strony do wniesienia od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołania tylko do jednej instancji, przy czym organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ. Odczytując przywołany art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w kontekście wspomnianych wyżej przepisów procedury administracyjnej należy stwierdzić, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać skutecznie wszczęte, jeśli od decyzji organu pierwszej instancji nie zostało wniesione odwołanie, czyli nie został wyczerpany środek zaskarżenia przysługujący w zwykłym toku instancji, określony w art. 52 § 2 P.p.s.a. Odnotować w tym miejscu trzeba, że wyjątek w tym względzie stanowi uprawnienie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w sytuacji, gdy podmioty te nie brały udziału w postępowaniu, dla których ustawodawca przewidział sześciomiesięczny termin zaskarżenia od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej (art. 53 § 3 P.p.s.a.), uniezależniając przy tym wniesienie skargi od wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a. in fine). W orzecznictwie wskazuje się, że powodem wydłużenia w stosunku do tych podmiotów terminu wniesienia skargi, jak i wyłączenia spełnienia warunku dopuszczalności skargi do sądu w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, była okoliczność, iż prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich z reguły nie biorą udziału w postępowaniu administracyjnym, a konieczne jest umożliwienie im zakwestionowania w interesie publicznym lub w imię ochrony praw obywatelskich takich działań organów administracji publicznej, które naruszają prawo (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006r., nr 3, poz. 68). Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić przyjdzie, iż wniesiona skarga dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], a zatem decyzji organu nadzoru budowlanego, który – stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – był w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organem pierwszej instancji w sprawie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych innych niż budowa obiektu. Natomiast organem odwoławczym, w myśl art. 83 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Od wskazywanej w skardze decyzji organu pierwszej instancji nie zostało wniesione odwołanie i w związku z tym stała się ona ostateczna. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący, bez wyczerpania toku postępowania odwoławczego, przewidzianego w art. 127 § 1 i 2 K.p.a., zaskarżyli decyzję organu podjętą w pierwszej instancji. Na taką decyzję, jak już wyżej wskazano, nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie istnieje prawna możliwość skarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji bez wyczerpania służących środków zaskarżenia przez podmiot nie będący prokuratorem ani Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Tym samym nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. ----------------------- 1