II SA/Op 93/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na akt - pismo Starosty Oleskiego z dnia 28 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu 1) uchyla zaskarżony akt, 2) określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Starosty Oleskiego na rzecz skarżącego G. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt 6/04, G. B. pismem z dnia 21 października 2013 r., określonym jako wezwanie, zwrócił się do Starosty Oleskiego o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki [...], o numerze rejestracyjnym [...]. W związku z powyższym wnioskiem Starosta Oleski, pismem z dnia 28 października 2013 r., poinformował, że wniosek strony pozostawia bez rozpoznania i odmawia zapłaty żądanej kwoty. Dodał, że przepisy prawa nie przewidują możliwości rozpatrzenia takiego wniosku, jako, że czynność wydania karty pojazdu jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Z tych względów nie można jej przypisać waloru i skutków prawnych, jakie ustawodawca przewidział dla decyzji czy postanowień. W ocenie organu, za takim stanowiskiem przemawia brak jakiejkolwiek wzmianki przypisującej wydaniu karty pojazdu charakteru decyzji lub postanowień zarówno w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), a także wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 października 2003 r. w sprawie warunków i trybu wydawania kart pojazdów, wzoru karty oraz jej opisu (Dz. U. nr 189, poz. 1858). Jednocześnie w piśmie tym Starosta Oleski poinformował G. B., że w przypadku niezadowolenia ze sposobu załatwienia sprawy przysługuje stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, którą wnosi się za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W dniu 30 grudnia 2013 r. G. B. skierował do Starosty Oleskiego pismo, wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym pismem, z dnia 22 stycznia 2014 r., Starosta Oleski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i podał, że odmawia zwrotu żądanej kwoty, ponieważ przedmiotowa opłata została ustalona na podstawie czynności materialno-technicznej, która wynikała wprost z przepisów prawa. Ze stanowiskiem organu w dalszym ciągu nie godził się G. B., wnosząc w dniu 12 lutego 2014 r. skargę do sądu, ponownie wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, żądania skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem przedmiotowa opłata nie została ustalona w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie czynności administracyjno-technicznej, która wynikała wprost z przepisów prawa, tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzoru dokumentów w tych sprawach, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z urzędu składowi orzekającego w niniejszej sprawie jest wiadomo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 538/13, odrzucił skargę G. B. na pismo Starosty Oleskiego z dnia 28 października 2013 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd zauważył, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w odniesieniu do czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak jak w rozpatrywanym przypadku) jest uprzednie wezwanie organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie sygn. akt II SA/Op 538/13, skarżący przed wniesieniem skargi na czynność Starosty Oleskiego – pismo z dnia 28 października 2013 r., nie złożył wymaganego prawem wezwania do usunięcia naruszenia prawa., co oznaczało, że skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Co z kolei przesądziło o braku dopuszczalności skargi i stanowiło przesłankę do jej odrzucenia, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Niezwłocznie po otrzymaniu w dniu 30 grudnia 2013 r. postanowienia, wydanego w sprawie II SA/Op 538/13, G. B. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Na złożone wezwanie Starosta Oleski udzielił pisemnej odpowiedzi w dniu 22 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei, po myśli art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt (pismo z dnia 28 października 2013 r., nr [...] Starosty Oleskiego odmawiający zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W tym przedmiocie w sposób wiążący wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa 2008 r. nr 2, poz. 21), w której wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. NSA wskazał również, że oceniając żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Odnotowania również wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (art. 269 § 1 P.p.s.a.). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie, zaś kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, skarżący spełnił powyższy wymóg, bowiem wezwał organ pismem z dnia 30 grudnia 2013 r., a więc w tym samym dniu, kiedy otrzymał postanowienie odrzucające jego wcześniejszą skargę w tym samym przedmiocie, z uwagi na niewyczerpanie trybu wynikającego z art. 52 § 3 P.p.s.a. Następnie - wobec udzielenia odpowiedzi przez Starostę pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. - wniósł skargę, za pośrednictwem organu, w dniu 13 lutego 2014 r. (data prezentaty), czyli przed upływem 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi organu na swoje wezwanie. Dodać jedynie przyjdzie, że termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. jest terminem prawa procesowego i jako taki podlega przywróceniu. Zatem Starosta Oleski prawidłowo zastosował tryb rozstrzygnięcia kwestii zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu, kierując do skarżącego pismo, będące aktem organu. Przechodząc do oceny zasadności żądania strony, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie na obowiązujący przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), którego treść była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Przepis ten stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od G. B. opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...]. W myśl § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Jak zasadnie podniósł skarżący, legalność tego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że: § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżących zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że odmowa zwrotu na rzecz skarżących uiszczonej przez nich opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Do rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze problem, dotyczący ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału. W ocenie Sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m. in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiwsa z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W takim wypadku zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżących opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ustali wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.