II SA/Op 94/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 stycznia 2006 r., nr PN.III.SB-0911-1-6/06 w przedmiocie regulaminu wynagrodzenia nauczycieli oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 stycznia 2006 r., Nr PN.III-SB-0911-1-6/06, Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 30 listopada 2005 r., nr XXXVI/318/05, w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, w części dotyczącej rozdziału III zatytułowanego "Dodatek motywacyjny" oraz postanowień działu VI zatytułowanego "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw" z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż podstawę materialnoprawną uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie stanowił przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie stanowi delegację do ustalenia przez organ gminy regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowych zasad jego przyznawania i wypłacania. Uzasadniał Wojewoda, że postanowienia aktu powszechnie obowiązującego, jakim jest sporna uchwała, a konkretnie jego rozdziału III regulującego kwestię dodatku motywacyjnego pozostają w sprzeczności z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, bowiem w przedmiotowej uchwale brak jest zapisów regulujących wysokość stawki dodatku motywacyjnego dla nauczycieli. Argumentował Wojewoda, że takiej stawki nie stanowią zapisy § 5 przedmiotowej uchwały ustalające jedynie łączną pulę środków finansowych przeznaczonych na wypłatę dodatku motywacyjnego w poszczególnych szkołach. Za przyjęciem powyższego, w ocenie organu przemawia nadto brzmienie § 6, w którym Rada scedowała tą kompetencję na dyrektorów szkół, zaś w zakresie przyznania dodatku motywacyjnego dyrektorom szkół na Burmistrza. Wojewoda podkreślił także, iż tego typu scedowanie uprawnienia na dyrektorów szkół stanowi niedopuszczalną subdelegację wyłącznych kompetencji rady gminy w przedmiocie ustalenia stawki dodatku motywacyjnego na dyrektora szkoły oraz na organ wykonawczy gminy. Powyższe rozważania odniósł także Wojewoda do przepisów działu VI przedmiotowej uchwały dotyczącej wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W tym zakresie wskazywał dodatkowo Wojewoda, że na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela organ prowadzący szkołę został zobligowany do określenia w przedmiotowym regulaminie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej uchwale uregulowano trzy z czterech elementów wymaganych przepisami prawa, pomijając szczegółowe warunki wypłacania wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw. Takie działanie Rady Miejskiej w Oleśnie pozostaje zatem w sprzeczności z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności rozdziału III i VI uchwały. W dniu 1 lutego 2006 r. Rada Miejska w Oleśnie podjęła Uchwałę Nr XXXIX/326/06 w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 6 stycznia 2006 r., Nr PN.III-SB-0911-1-6/06. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Olesno, wnosząc o jego uchylenie w całości jako niezgodnego z prawem. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i naruszenie zawartej w nim zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że treść zakwestionowanych zapisów rozdziału III i VI uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 30 listopada 2005 r. jest identyczna w tej materii, jak treść uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 2 marca 2005 r., której to prawidłowości zapisów Wojewoda Opolski nie zakwestionował i która to uchwała jako zgodna z prawem została opublikowana. Skarżący przytaczając brzmienie uchwał Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 28 października 2005 r., Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 24 lutego 2005 r., Rady Gminy w Skoroszycach, które to uchwały w jego ocenie zawierały analogiczne zapisy w przedmiocie dodatku motywacyjnego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, podkreślił, że zapisy tych uchwał nie wzbudziły żadnych wątpliwości Wojewody Opolskiego. Wskazując na powyższe skarżący stwierdził, że działania Wojewody Opolskiego naruszają zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda Opolski w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 6 stycznia 2006 r., Nr PN.III-SB-0911-1-6/06, Wojewody Opolskiego, który działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm) stwierdził nieważność postanowień rozdziału III zatytułowanego "Dodatek motywacyjny" oraz postanowień działu VI zatytułowanego "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw" uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 30 listopada 2005 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 91 ust. 5 w/w ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę nastąpiło po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie. Organ nadzoru, po uznaniu, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania dokonał pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. zawiadomienia Rady Miejskiej w Oleśnie o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec uchwały nr XXXVI/318/05 z dnia 30 listopada 2005 r. Stwierdzenie nieważności zaś części uchwały rady gminy nastąpiło w dniu 6 stycznia 2006 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę Opolskiego rozstrzygnięcia nadzorczego, o których stanowi art. 91 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na wstępie zauważyć należy, iż samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach zakreślonych upoważnieniem ustawowym. Akty prawa miejscowego, a za takowy należy uznać przedmiotową uchwałę, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego i ustanawiane jako obowiązujące na obszarze działania min. organów jednostek samorządu. Powyższe oznacza, że skoro stanowią one źródło prawa i wiążą adresata w sposób analogicznych jak przepisy prawa powszechnie obowiązujące to nie mogą one odmiennie, w stosunku do dyspozycji ustawowej uregulować takiej samej sytuacji społecznej, ani też uregulować ją w sposób przekraczający ustawową delegację. Nie mogą także zawierać subdelegacji do ich wydawania przez inne podmioty. Na tę kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (por ONSA 2000, nr 4, poz 157), jak też w wyroku z dnia 9 marca 1994 r. (v. ’Wspólnota" 1995 r., nr 11, s. 24) oraz w wyroku z dnia 23 października 1992 r. (ONSA 1992, nr 3-4, poz 94), gdzie wskazał, iż rada gminy nie może przenosić swojego uprawnienia do stanowienia przepisów gminnych na inne organy, czy też jednostki organizacyjne gminy, chyba że ustawa takie przekazanie kompetencji prawotwórczych wyraźnie dopuszcza. Co więcej materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być ona oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada legalności działań organów władzy publicznej oznacza, iż działają one na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W związku z powyższym należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 24.09.2001 r. (ONSA 2002/1/8), iż regulamin określający wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków stanowi akt generalny odnoszący się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi terytorialnemu. Ma on zatem w odniesieniu do szkół prowadzonych przez gminę charakter prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji RP. Moc regulaminu wynagradzania nauczycieli zrównana została w ujęciu funkcjonalnym z rozporządzeniem wykonawczym. Upoważnieniem ustawowym dla Rady Miejskiej w Oleśnie w zakresie uchwalenia w drodze uchwały regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowo i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania, stanowił art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., nr 118, poz. 1112 ze zm.). Art. 30 ust. 6 przewidywał, iż organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34 (pkt 1 ust. 6 art. 30), a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 (pkt 2 ust. 6 art. 30), jak również wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach (pkt 3 ust. 6 art. 30) – w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3 i 4. Z literalnego zatem brzmienia art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy – Karta Nauczyciela wynika, że organ upoważniony został do określenia wysokości stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy oraz szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zakwestionowane przez Wojewodę Opolskiego zapisy rozdziału III - Dodatek motywacyjny - uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 30 listopada 2005 r., pozostają w sprzeczność z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Żaden bowiem zapis paragrafów tegoż rozdziału III od 3 do 7 nie reguluje wysokości stawek dodatku motywacyjnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, iż nie stanowią takiej stawki zapisy § 5 przedmiotowej uchwały, gdyż ustalają one jedynie łączną pulę środków finansowych przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych w poszczególnych szkołach w wysokości 2% kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze ogółu nauczycieli zatrudnionych w danej szkole. Rada Gminy w zakwestionowanym rozdziale ograniczyła się do określenia warunków przyznawania dodatku motywacyjnego (§ 3, 4, 7) oraz w § 6 udzielenia upoważnienia (subdelegacji) dla dyrektorów szkół do ustalenia jego wysokości. Rada Miejska w Oleśnie, nie określając w uchwale wysokości stawek dodatku motywacyjnego dla nauczycieli, nie wykonała w pełni dyspozycji ustawodawcy, nałożonej na nią art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Karta Nauczyciela, działała zatem w sposób sprzeczny z prawem, a działanie takie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności tej części uchwały. Za niedopuszczalne należy także uznać przyjęcie przez Radę Miejską takiego uregulowania, w którym organ gminy przekazuje na inny podmiot wyłączną kompetencję przynależną radzie gminy. Zakwestionowana regulacja rozdziału VI zatytułowanego "Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw" narusza art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Karta Nauczyciela, zgodnie z brzmieniem którego organ prowadzący szkołę zobligowany został do określenia w przedmiotowym regulaminie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw. Postanowienia § 12 spornego rozdziału w ust. od 1 do 5 regulują jedynie sposób obliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, pomijając w zupełności, kwestię warunków jego wypłaty. Powtórzyć zatem należy również i w tym zakresie, że nie wypełnienie lub częściowe tylko wypełnienie delegacji ustawowej obligującej do pełnego, kompleksowego uregulowania kwestii wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw stanowi naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Karta Nauczyciela, w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodzić należy się zatem z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Opolskiego, który stwierdził nieważność wyłącznie rozdziału III i VI uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 30 listopada 2005 r., gdyż organ gminy zamierzał w tych zakwestionowanych rozdziałach całościowo wypełnić delegację ustawową z pkt 1 i 2 art. 30 ust. 6 ustawy – Karta Nauczyciela. Rozdziały te stanowiły osobną jednostkę redakcyjną wyodrębnioną spośród innych przepisów regulaminu, podzielonego na 8 rozdziałów, a zatem brak uregulowania w uchwale materii dotyczącej jednego z obowiązkowych jej elementów nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem postanowień dotyczących innych uregulowań. W tej mierze niniejszy skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2001 r., syg. akt II SA/Ka 3153/01 (LEX nr 133862), iż: "przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela – w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. (Dz. U z 1997 r., Nr 56, poz. 238), nie nakazywał, aby uchwalony na tej podstawie regulamin w jednym akcie regulował całościowo kwestie wynagrodzenia, innych składników oraz poszczególnych dodatków. Stąd też brak uregulowania w uchwale materii dotyczącej jednego z dodatków do wynagrodzenia nie ma wpływu na ocenę godności z prawem postanowień dotyczących innych dodatków. Nie mniej jednak skoro raga gminy Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ nadzoru art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez złamanie określonej tam zasady równości wszystkich wobec prawa stwierdzić należy, iż z zarzutem tym nie sposób się zgodzić . Po pierwsze zauważyć należy, iż przepis ten zamieszczony został w rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Takie usytuowanie tego przepisu prowadzić musi do wniosku, iż celem ustawodawcy było zagwarantowanie obywatelom prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 1997 r., Nr 78, poz. 483) stanowi w ustępie 1, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wyrażona zatem w tym przepisie zasada równości wobec prawa oznacza prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Organy samorządowe niewątpliwie mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu władzy publicznej, a zatem to one są adresatami tej zasady. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż wojewoda dokonuje oceny legalności aktów prawa miejscowego każdorazowo w odniesieniu do konkretnego aktu i każdorazowo w odrębnym postępowaniu nadzorczym. Dokonując oceny legalności działań organów władzy publicznej zobowiązany jest on działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Skoro zatem w konkretnym postępowaniu nadzorczym organ nadzoru wykonując ustawowo nakazane czynności dojdzie do wniosku, iż dany akt prawa miejscowego jest niezgodny z prawem zobligowany jest do stwierdzenia jego nieważności, niezależnie od tego czy w innym tego typu postępowaniu i przy zbliżonym stanie faktycznym dostrzegł istniejącą w nim wadliwość. Nadto jeśliby w ogóle możliwym byłoby przyjęcie naruszenia zasady równości wobec prawa w stosunku do organu samorządu terytorialnego to zauważyć należy, iż przepis art. 32 Konstytucji nie stanowi samoistnej podstawy roszczenia. Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270) orzeczono jak w sentencji.