II SA/Op 96/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18 ze zm.), przyznał S. K. - po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 152,47 zł - płatność na rok 2005 w wysokości 2600,46 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2016,00 zł, natomiast z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 584,46 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniach 4 listopada 2005 r. i 21 listopada 2005 r. zostały przeprowadzone kontrole, które stwierdziły zawyżenie powierzchni na działkach rolnych E i J. Z uwagi na powyższe ustalenia, organ wyłączył powierzchnię zawyżoną i zastosował sankcję przewidzianą w art. 51 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 2,88 ha a powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony - 2,61 ha. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych i stwierdzonych w czasie kontroli wyniosła 10,34 %, i w związku z tym kwota płatności została zmniejszona o dwukrotność tej różnicy - 152,47 zł. W dniu 20 czerwca 2006 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K. Zakwestionował wiarygodność wskazanych przez organ wyników kontroli, argumentując, iż należy je skonfrontować z rezultatami inspekcji przeprowadzonej w 2004 r. oraz decyzjami Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, nr [...] oraz [...]. Odwołujący się podniósł, że odpis protokołu z czynności kontrolnych przesłano mu dopiero po 4 miesiącach. Wskazał, że działka rolna E to łąka zlokalizowana wśród innych łąk i nie jest możliwe, aby zmieniła powierzchnię, a poprzednie dwie kontrole potwierdziły jej obszar wynoszący 0,4 ha. Zakwestionował również pomiar działki rolnej z oznaczeniem J. W stosunku do ustaleń dla działki rolnej K podniósł, że w kwietniu 2006 r. Nadleśnictwo zwiększyło obszar tej działki z 6,08 ha do 6,30 ha, a kontrola wykazała powierzchnię 9,30 ha. Uznał, że nawet gdyby na działce rolnej J doszło do zawyżenia powierzchni deklarowanej o 0,18 ha, to na działce rolnej K doszło do zaniżenia, i różnica areału pomiędzy 6,30 ha (lub nawet 9,30 ha) a 6,08 ha (0,22 ha lub 3,22 ha) rekompensuje w całości brakującą powierzchnię 0,18 ha dla działki J. W dniu 20 czerwca 2006 r. (w dniu złożenia odwołania) S. K. na dokumencie odwołania złożył pisemne oświadczenie woli o jego wycofaniu. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uwzględnienia cofnięcia odwołania, wskazując, że prowadziłoby ono do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Organ odwoławczy wskazał na prawną możliwość nieuwzględnienia cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wyjaśnił, że cofnięcie odwołania jest czynnością procesową polegającą na zrzeczeniu się przez stronę swojego uprawnienia do żądania wydania decyzji przez organ odwoławczy, jednak czynność ta oparta jest na zasadzie ograniczonej dyspozycyjności, co wiąże się z tym, że w każdym wypadku zależy od oceny zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Przechodząc do dalszych rozważań, powołał się na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich, stanowiący, że płatność obszarowa przysługuje osobie fizycznej zwanej "producentem rolnym" utrzymującej grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, pod warunkiem, że tenże producent rolny jest posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. W myśl przepisów traktatowych (art. 1 b ust. 4 Traktatu akcesyjnego), na mocy których Rzeczpospolita Polska przystąpiła do Unii Europejskiej, obszar użytków rolnych nowych Państw Członkowskich objęty systemem jednolitej płatności obszarowej jest częścią wykorzystywanych gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie (zapewne organowi chodziło o art. 1b ust. 4 rozporządzenia Rady WE nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, zmienionego przez rozporządzenie Rady WE nr 1244/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r., które uchylono z dniem 1 stycznia 2006 r. – dop. autora). Powierzchnia działek nie powinna być uwzględniana do naliczenia płatności, jeśli nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Warunki dobrej kultury rolnej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Organ wskazał również na treść art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. Podniósł, że w posiadaniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu znajduje się protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 października 2004 r. przez Regionalne Biuro Kontroli na miejscu w Opolskim Oddziale Regionalnym ARiMR (nr [...]), z którego wynika, że działka rolna B o deklarowanej powierzchni 14,93 ha i działka J o deklarowanej powierzchni 0,30 ha nie były utrzymane na dzień 30 czerwca 2003 r. w dobrej kulturze rolnej, a zatem powierzchnia działek rolnych położonych na takich działkach ewidencyjnych nie powinna być uwzględniana do naliczenia płatności na podstawie wniosków składanych przez producentów rolnych w kolejnych latach ubiegania się o wsparcie. W ocenie organu drugiej instancji, decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia [...] uwzględniająca w kompensacji po kontroli na miejscu zmierzoną powierzchnię działek rolnych z oznaczeniem H oraz K, narusza wskazane w postanowieniu przepisy prawa materialnego, dlatego wycofanie odwołania dokonane w dniu 20 czerwca 2006 r. nie zostało uwzględnione, w myśl art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie, decyzją z tego samego dnia co postanowienie, nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. ż 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji, opisując stan faktyczny wskazał, że S. K. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, deklarując 15 działek ewidencyjnych - 10 działek rolnych. W dniu 30 lipca 2005 r. gospodarstwo rolne S. K. zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Czynności kontrolne zostały wykonane przez Regionalne Biuro Kontroli na miejscu w Małopolskim Oddziale Regionalnym ARiMR w dniu 4 listopada 2005 r. oraz przez A S.A. z siedzibą w W. w dniu 21 listopada 2005 r. i utrwalono je w formie protokołów nr [...]. W wyniku kontroli ustalono m.in., że działka rolna z oznaczeniem E o zadeklarowanej powierzchni 0,4 ha łąk i pastwisk trwałych ma w rzeczywistości powierzchnię 0,31 ha deklarowanego sposobu użytkowania, działka rolna z oznaczeniem J o zadeklarowanej powierzchni 0,37 ha mieszanki upraw UPO ma 0,19 ha deklarowanego sposobu użytkowania, a działka rolna z oznaczeniem K o zadeklarowanej powierzchni 6,08 ha ugoru ma powierzchnię 9,30 ha deklarowanego sposobu użytkowania. Organ odwoławczy ponownie powołał się na przepisy regulujące jednolite i uzupełniające płatności, na które wskazywał już w postanowieniu o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania, powtórzył rozważania jakie poczynił w tym zakresie, a ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, z zastrzeżeniem art. 11 i 18, wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku, gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności (ust. 1). Kontrole administracyjne są uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem była ocena wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2005 r. w gospodarstwie rolnym S. K. Organ odwoławczy przypomniał, że w zakresie jednolitej płatności obszarowej S. K. otrzymał płatność dla całej powierzchni wnioskowanej, tj. do 8,96 ha, a co do uzupełniającej płatności obszarowej organ pierwszej instancji stwierdził zawyżenie powierzchni deklarowanej 2,88 ha w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności 2,61 ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynosiła 10,34%. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że do kompensacji powierzchni zmierzonych w kontroli na miejscu uwzględniono ustalenia dla działek rolnych z oznaczeniem H, położonej na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] oraz K, położonej na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...]. Tymczasem w posiadaniu organu pierwszej instancji znajduje się protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 października 2004 r. przez Regionalne Biuro Kontroli na miejscu w Opolskim Oddziale Regionalnym ARiMR (nr protokołu: [...]). Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w związku ze złożeniem przez S. K. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Wówczas ustalono, że działka rolna B o deklarowanej powierzchni 14,93 ha, położonej na powierzchni działek ewidencyjnych o identyfikatorze [...] (1,40 ha), [...] (9,28 ha), [...] (2,86 ha), [...] (1,39 ha), stanowi odłóg. Uznano tym samym, iż działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Również działkę rolną J o deklarowanej powierzchni 0,30 ha, położoną na powierzchni działki ewidencyjnej o identyfikatorze [...] (0,30 ha), zakwalifikowano jako odłóg i uznano, iż działka ta nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują do działek rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, co wynika z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w powiązaniu z art. 1 b ust. 4 Traktatu akcesyjnego, art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Jeżeli więc na dzień 30 czerwca 2003 r. określone działki ewidencyjne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, to ich powierzchnia nie powinna być uwzględniona do naliczenia płatności na podstawie wniosków składanych przez producentów w latach kolejnych ubiegania się o wsparcie. Organ odwoławczy zarzucił, że okoliczności dotyczące przestrzegania dobrej kultury rolnej na wskazanych powyżej działkach ewidencyjnych znane były organowi pierwszej instancji, a mimo to nie zostały zweryfikowane i uwzględnione przy wydawaniu decyzji. Z uwagi na powyższe, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, by organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z uwzględnieniem wyników kontroli z 13 października 2004 r. Na koniec organ odwoławczy uznał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie na tym etapie postępowania byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję S. K. zarzucił, iż organ drugiej instancji nie uwzględnił jego oświadczenia o wycofaniu odwołania, a ponadto wydał w tym zakresie postanowienie dopiero po upływie pół roku. Skarżący wskazał, że podczas dwóch ostatnich kontroli stwierdzono na działce K ugór z kodem nieprawidłowości DR-13, co nie dyskwalifikuje działki, gdyż była orana w latach 2002, 2005, 2006. Ponadto zarzucił, iż pracownik Agencji przyjmujący wniosek oświadczył, że działka ta może być ujęta do dopłat. Podał, że zgodnie z protokołem kontroli z dnia 7 września 2005 r. powierzchnię działki K określił jako 6,30 ha, a kontrolerzy określili jej powierzchnię jako 9,30 ha. Co się zaś tyczy działki J, to skarżący podkreślił, iż do celów rolniczych podał powierzchnię 0,24 ha, a nie 0,37 ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż sześciomiesięczny okres, jaki upłynął od przekazania dokumentów do Oddziału Regionalnego jest wynikiem zaniedbania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu. Organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wyjaśnił, że nie jest kompetentny, aby ustosunkowywać się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego, albowiem na etapie postępowania dowodowego prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu nie został uwzględniony istotny dla sprawy dowód w postaci protokołu z czynności kontrolnych z dnia 13 października 2004 r., nr [...]. W tej sytuacji zajęcie stanowiska przez organ drugiej instancji w zakresie przedstawionych przez skarżącego zarzutów dotyczących ustaleń stanu faktycznego odbyłoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2007 r. podniósł, iż nie zawiadomiono go o pierwszej kontroli działek, która miała miejsce 13 października 2004 r., a pomimo to, po około miesiącu czasu kazano mu podpisać się w rubryce protokołu kontroli świadczącej o tym, iż był obecny przy kontroli. Ponadto skarżący zarzucił, iż przed oddaniem akt administracyjnych do tut. Sądu dokonano na "protokołach z czynności kontrolnych - formularzu kontroli działek rolnych" zmian i poprawek niekorzystnych dla niego - sporządził ich szczegółowy wykaz. W kolejnych pismach procesowych S. K. wyjaśnił, że chodziło mu o skorygowanie powierzchni trzech działek (a, b, c) oraz o doliczenie powierzchni działki, którą omyłkowo pominął. Zwrócił uwagę na różne oznaczenia tych samych działek, jakie znajdują się w protokołach i decyzjach, co sprawia, że ma trudności w ich identyfikacji. Dodał, iż sporządzał wniosek z pomocą pracownika Agencji, a na wezwanie organu uzupełniał wszelkie braki i poprawiał błędy. Ponieważ nie mógł złożyć skargi w sprawie dopłat obszarowych i uzupełniających, domaga się obecnie wszystkich dopłat za rok 2005. Skarżący opracował wykaz nieprawidłowości oraz poprawek jakie znalazły się w protokołach dotychczas przeprowadzonych kontroli. Podkreślił, że posługiwał się powierzchniami działek, wedle wskazań biura geodezyjnego, natomiast brak zachowania na niektórych działkach dobrej kultury rolnej nie wynika z jego umyślnego działania. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska procesowe w sprawie. Skarżący okazał Sądowi do wglądu protokół kontroli z 13 października 2004 r., który otrzymał od organu. Po zapoznaniu się z przedmiotowym protokołem, w której to czynności uczestniczył pełnomocnik organu, Sąd stwierdził, iż istnieją liczne rozbieżności (skreślenia, nadpisania, zapełnienie rubryk) pomiędzy dokumentem przedstawionym przez skarżącego, a protokołem dotyczącym tej samej czynności dowodowej, znajdującym się w aktach administracyjnych. Pełnomocnik nie potrafił wytłumaczyć stwierdzonych różnic. Nie potrafił również wskazać, kto dokonał poprawek. Pełnomocnik organu podniósł, iż jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był fakt, iż organ odwoławczy posiadał z urzędu wiedzę o nieprawidłowościach w kontrolach przeprowadzanych przez firmę "A" S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętego rozpoznaniem Sądu postanowienia organu odwoławczego o nieuwzględnieniu cofnięcia odwołania wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie S. K. zaskarżył do Sądu decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze S. K. zakwestionował również słuszność postanowienia organu odwoławczego, którym odmówiono uwzględnienia cofnięcia odwołania skarżącego. Przedmiotem oceny Sądu, w pierwszej kolejności, było rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jako wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Wielokrotnie też przypominano, że niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex nr 48721). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, zważywszy na argumentację zaskarżonej decyzji, iż organ odwoławczy wadliwie, z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a., przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego polegającego na uwzględnieniu wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony w 2004 r., przy czym podkreślenia wymaga, iż była to jedyna przyczyna uzasadniająca uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie z informacją zawartą w zaskarżonej decyzji, dowód w postaci protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Regionalne Biuro Kontroli w Opolskim Oddziale Regionalnym ARiMR w dniu 13 października 2004 r. (nr protokołu: [...]) znajdował się w posiadaniu organu pierwszej instancji, tyle że w oparciu o jego wyniki organ ten nie wyłączył z przyznanych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych działek, na których osoby prowadzące czynności kontrolne stwierdziły brak utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w związku ze złożeniem przez S. K. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 r., a w komentowanym protokole znalazły się zapisy, iż działka rolna "B" o deklarowanej powierzchni 14,93 ha oraz działka rolna "J" o deklarowanej powierzchni 0,30 ha nie były utrzymane na dzień 30 czerwca 2003 r. w dobrej kulturze rolnej. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał, powołując się na art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, art. 1b ust. 4 Traktatu akcesyjnego (wcześniej już Sąd nadmienił, że prawdopodobnie chodziło organowi o przepisy rozporządzenia Rady WE nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, zmienionego przez rozporządzenie Rady WE nr 1244/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r., które uchylono z dniem 1 stycznia 2006 r.), art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), iż powierzchnia działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie powinna być uwzględniana do naliczenia płatności na podstawie wniosków składanych przez producentów rolnych w kolejnych latach ubiegania się o wsparcie. Jak sygnalizowano wyżej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu uczynił zarzut o nieuwzględnieniu przez organ pierwszej instancji okoliczności związanych z przestrzeganiem dobrej kultury rolnej na wskazanych działkach, konkludując, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem wyników kontroli z 2004 r. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy niewątpliwie przesądził, jak należy odczytać ustalenia protokołu i jakie skutki powinien on wywrzeć na sposób załatwienia wniosku skarżącego o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych. W istocie nie chodziło więc o konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, którego zadaniem miałoby być wyjaśnienie stanu faktycznego (w znacznej części lub w całości) niezbędnego do załatwienia sprawy, lecz o wydanie decyzji zgodnej z konkretnymi wskazówkami organu odwoławczego. W takiej sytuacji, skoro w rzeczywistości Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, zobowiązany był do zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia o istocie sprawy. Inną kwestią jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ ten musiałby mieć na uwadze treść przepisu art. 139 K.p.a., stanowiącego, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia, w tym zaleceń (wytycznych) jakie zostały poczynione dla organu pierwszej instancji, a z których wynika, iż decyzja powinna być zmieniona na niekorzyść odwołującego się S. K., nasuwać się może wniosek, iż organ odwoławczy celowo zastosował tryb przewidziany w art. 138 § 2 K.p.a., powodując w ten sposób obejście przepisu art. 139 K.p.a. Ponadto, nie sposób zgodzić się z wywodami zaskarżonej decyzji, iż przeprowadzenie przed organem drugiej instancji postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od razu zaznaczenia wymaga, że argumentacja w tym zakresie jest dla Sądu niezrozumiała. Trudno dociekać, o jakim "postępowaniu wyjaśniającym" myślał organ, jeśli jednak chodziło o dowód w postaci protokołu kontroli z 2004 r. - co wydaje się najbardziej prawdopodobne z uwagi na treść decyzji, która nie wskazuje na żaden inny dowód konieczny do przeprowadzenia - to zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy dokonał przecież analizy i pełnej oceny tego właśnie dowodu, a więc nasuwa się pytanie, co jeszcze w tym zakresie miał wyjaśnić organ pierwszej instancji. Sąd podnosił wcześniej, iż obowiązkiem organy odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie ograniczenie się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Pamiętać trzeba, że organ drugiej instancji posiada uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, choć ograniczone przesłankami ustawowymi, o których mowa w art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. Podsumowując ten fragment wywodów podkreślić trzeba raz jeszcze, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a., przyjmuje jako przesłankę wydania decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazał na potrzebę przeprowadzenia dowodu, który został już wcześniej przeprowadzony, a ponadto określił, jak dowód ten powinien wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Wskazał bowiem dokładnie, iż na podstawie ustaleń dokonanych w protokole kontroli z dnia 13 października 2004 r. (w protokole tym widnieją daty 29.09.2004 r., 30.09.2004 r., 19.11.2004 r.), dotyczących braku utrzymania na dzień 30 czerwca 2003 r. dobrej kultury rolnej działki rolnej "B" i "J" (w uzasadnieniu postanowienia o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania wskazano również na działki "H" i "K"), powierzchnia tych działek nie powinna być uwzględniona przy przyznaniu dla S. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ odwoławczy uczynił nawet więcej. Powołując się na przepisy prawa, w oparciu o które organ pierwszej instancji zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia, i dokonując ich wykładni, określił treść przyszłej decyzji, a powinien ograniczyć się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Zauważyć należy, że jeżeli organ nie rozstrzyga o meritum sprawy, to nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, LEX nr 53455). Mając na uwadze powiedziane dotychczas stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wykazał, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Co prawda, pełnomocnik wskazywał podczas rozprawy sądowej na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi wadliwie przeprowadzone kontrole, jednak nie można zapomnieć, że są to okoliczności, które nie były w ogóle rozważane przez zaskarżony organ. Organ odwoławczy odstąpił od zajmowania się szeroko eksponowanymi przez skarżącego zarzutami dotyczącymi błędów jakie pojawiły się w protokołach kontroli, tłumacząc w sposób zupełnie wadliwy (dopiero w odpowiedzi na skargę!), że zajęcie stanowiska w kwestii podnoszonego w odwołaniu błędnego ustalenia stanu faktycznego, gdy ustaleń tych nie dokonywał jeszcze organ pierwszej instancji, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Już z przyczyn wywiedzionych powyżej, wobec stwierdzonego naruszenia prawa procesowego, wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzję należało uchylić. Podnieść jednak należy, iż organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów (tak: J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Organ odwoławczy winien zatem w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wyjaśnić powody, dla których uznał, że wystąpiły przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a., a ponadto wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z 13 października 2002 r., II SA/Kr 278/99, niepubl. i wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uczynił zadość powyższemu obowiązkowi, skupił się wyłącznie na ocenie dowodu, a to protokołu kontroli z dnia 13 października 2004 r., oraz jego znaczeniu dla końcowego załatwienia sprawy. Przypomnieć należy, że o ile w ocenie organu drugiej instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest wyrażenie tego poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w dokonywaniu pomiarów działek przez kontrolerów działających na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, wprowadzania różnego oznaczenia tych samych działek, a w końcu także błędnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego, jakie przyjęto w decyzjach administracyjnych. Z powyższego wynika, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, wbrew obowiązkowi rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, w ogóle tego nie uczynił. Niedopuszczalne jest natomiast uzupełnianie uzasadnienia decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę. Zresztą, nie można nie podnieść, że w odpowiedzi na skargę zaprezentowano ze wszech miar wadliwe stanowisko, iż rozpatrzenie zarzutów odwołania stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Oprócz zaskarżonego aktu, Sąd uznał za konieczne objęcie swym postępowaniem także postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia [...], nr [...], odmawiającego uwzględnienia cofnięcia odwołania przez S. K. Do takiego działania uprawnia przepis art. 135 P.p.s.a., stanowiący, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazana regulacja pozwala zatem Sądowi na ingerencji w sferę rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie tego, które jest skarżone, o ile mieszczą się one w pojęciu sprawy będącej przedmiotem postępowania sądowego. Niewątpliwie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku, bowiem postanowienie odmawiające uznania cofnięcia odwołania za skuteczne wydane zostało w granicach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu skarżonym aktem. Ponadto, zdaniem składu orzekającego, wyeliminowanie z obrotu prawnego - oprócz zaskarżonej decyzji - także poprzedzającego ją postanowienia stało się konieczne, gdyż służy to końcowemu załatwieniu sprawy. Odnosząc się teraz do legalności przedmiotowego postanowienia podnieść należy, iż wyrażony w nim pogląd prawny, wedle którego decyzję przyznającą skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2005 podjęto z naruszeniem prawa, i co w efekcie zadecydowało o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania, został sformułowany wyłącznie na podstawie dokumentu, który nie może zostać uznany za dowód w sprawie. Dowód ten stanowił nadesłany wraz z całą dokumentacją zgromadzoną w sprawie protokół kontroli z dnia 13 października 2004 r., którego wyniki nie zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Zawiera on - w wielu miejscach - inną treść niż protokół przekazany przez organ S. K., a okazany przez skarżącego podczas rozprawy. W wyniku porównania obu egzemplarzy tego samego dokumentu Sąd stwierdził, iż występują w nich niezwykle istotne rozbieżności. W protokole znajdującym się w aktach administracyjnych wypełnione zostały określonymi danymi rubryki, które w egzemplarzu protokołu skarżącego pozostają puste. Ponadto, w nadesłanym Sądowi protokole dokonano licznych skreśleń i nadpisań w ich miejsce, podczas gdy w dokumencie pozostającym w dyspozycji strony figurują wyłącznie pierwotne wpisy. Obecna na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego, która uczestniczyła w czynności porównania obu egzemplarzy dokumentu, nie była w stanie wyjaśnić zaistniałej sytuacji. W ocenie Sądu, stwierdzone rozbieżności dyskwalifikują protokół, na którym oparł się organ, jako dowód w sprawie. Nie tylko bowiem nie sposób w oparciu o jego treść poczynić jednoznacznych ustaleń, ale - co najważniejsze - z "poprawionego" w opisany sposób dokumentu nie można wywodzić dla strony negatywnych skutków. W tych okolicznościach uzasadnione zdaje się być stanowisko, iż doszło do przerobienia dokumentu - protokołu kontroli z 13 października 2004 r., co polegało na nadaniu mu innej, niż pierwotna treści (patrz: postanowienie SN z dnia 6 czerwca 1997 r., III CKN 85/97, OSNC 1997/11/182). Stanowisko Sądu opisane powyżej ma bezpośredni skutek w zakresie oceny prawidłowości wydanego w sprawie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu postanowienia, które otworzyło organowi drugiej instancji drogę do rozpatrzenia odwołania. Przypomnijmy, że S. K. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w dniu [...] i w tym też dniu złożył oświadczenie woli o jego wycofaniu. Organ odwoławczy, nie uwzględnił cofnięcia odwołania, gdyż w jego ocenie wydana przez organ pierwszej instancji decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się - analogicznie jak w opisywanym już powyżej uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - na protokół kontroli z dnia 13 października 2004 r., którego wyniki nie zostały przez organ pierwszej instancji wzięte pod uwagę, a które rzutują na zmniejszenie powierzchni działek objętych płatnościami bezpośrednimi. Wydając postanowienie w przedmiocie odmowy uznania za skuteczne cofnięcia odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu oparł się na przepisie art. 137 K.p.a., zgodnie z którym strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Skoro w niniejszej sprawie - jak wywiedziono wyżej - należy wyeliminować z materiału dowodowego protokół kontroli z 13 października 2004 r., to tym samym odpadła również podstawa do postawienia zarzutu o bezprawności decyzji pierwszoinstancyjnej, a w konsekwencji do wydania komentowanego postanowienia. Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił wskazane postanowienie. Opisane wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego, jakich dopuścił się Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, bez wątpienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności cofnięcia odwołania, i w zależności od przyjętych ustaleń, albo postępowanie odwoławcze umorzyć, albo odmówić uwzględnienia cofnięcia odwołania oraz rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z uwzględnieniem przedstawionych przez Sąd wywodów. Teoretycznie, nie można też wykluczyć konieczności skorzystania przez organ odwoławczy z trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a., o ile jednak zaktualizują się przesłanki wymienione w tym przepisie.