II SA/Op 99/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 22 lutego 2018 r., Nr XXXIX/457/2018 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Rada Miejska w Krapkowicach, działając na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Krapkowickiego, podjęła na sesji w dniu 22 lutego 2018 r., uchwałę Nr XXXIX/457/2018 w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. W § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę zlokalizowaną na działce nr [...] k.m.[...] w [...], której przebieg określono w załączniku graficznym do uchwały (§ 1 ust. 2). Wykonanie uchwały Rada powierzyła Burmistrzowi Krapkowic (§ 2), a w § 3 uchwały Rada postanowiła o sposobie publikacji uchwały wskazując, że podlega ona ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w Krapkowicach oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Uzasadniając podjęcie uchwały wskazano, że zaliczenie działki drogowej nr [...] k.m.[...] do kategorii dróg gminnych publicznych wynika z oczekiwań potencjalnych inwestorów zamierzających zakupić i docelowo zagospodarować w kierunku przemysłowo-usługowym wszystkie działki bezpośrednio przylegające do drogi. Jednocześnie, w ocenie Rady Miejskiej, uregulowana zostanie formalna kwestia dojazdów do podmiotów gospodarczych zlokalizowanych bezpośrednio i pośrednio przy drodze. Na opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł T. D., działając na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Ponadto, wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, mających potwierdzać podnoszone przez skarżącego okoliczności, jakie w poprzednich latach zaistniały w sprawie, a mianowicie fakt, że przedstawiciele Gminy zwrócili się do skarżącego pismem z dnia 11 października 2016 r. z propozycją realizacji inwestycji polegającej na utwardzeniu drogi (ul. [...] - dz. Nr [...] i [...] k.m.[...]) w [...]. Realizacja przedmiotowego zadania - co wynika z ww. pisma byłaby możliwa w przypadku partycypacji kosztów wspólnie z przedsiębiorstwami zlokalizowanymi w rejonie tejże drogi, szacowanymi na ok. 20.000 zł na każdą firmę. Z korespondencji wynika także, że skarżący kwestionował standardy proponowanej drogi, jaka miałaby powstać na skutek opisanej wyżej inwestycji, w szczególności w świetle przepisów przeciwpożarowych oraz przepisów dotyczących warunków na jakich powinien odbywać się ruch na drogach publicznych. Zdaniem skarżącego, w procesie uchwalania zakwestionowanego aktu, naruszono prawo wprowadzając w błąd radnych, co skutkowało brakiem odpowiedniej wiedzy z ich strony co do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji, doprowadziło do przyjęcia uchwały w obecnej wersji. T. D. zarzuty skargi skoncentrował na określeniu pojęcia drogi publicznej, jej rodzajów wraz z przypisanymi ustawowo cechami, wskazując jednocześnie, że w świetle art. 143 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uzależnianie przeprowadzenia inwestycji przebudowy drogi od partycypacji w kosztach obywateli jest niedopuszczalne. Wskazał także, że na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały ul. [...] w [...] nie spełniała żadnych standardów przypisanych drodze publicznej, dlatego brak było podstaw do przyjęcia uchwały. Skarżący podniósł również, że obciążony był już kosztami w wysokości ok. 9.000 zł związanymi z wykonaniem sieci wodociągowej oraz wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej przedmiotowej drogi, która nie była wówczas jeszcze drogą gminną, co mają potwierdzać załączone do akt sprawy kopie faktur. Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 lutego 2019 r., skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości 300 zł (por, k-60 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Gminy Krapkowice wniósł o jej oddalenie w całości oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego. Zauważył, że T. D. w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wykazał naruszenia interesu prawnego spowodowanego zaskarżoną uchwałą, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia o posiadaniu uzasadnionego interesu prawnego. Powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych pełnomocnik Gminy stwierdził, że przedmiotowa ulica [...] w [...] spełnia kryteria drogi gminnej. Tym samym, koszty wykonania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie mogą stanowić argumentu dla uznania, że ustanowiona za gminną droga, nie może tego statusu posiadać. Podkreślił, że Rada Miejska w Krapkowicach po zapoznaniu się z treścią skargi T. D., nie znalazła podstaw do zmiany, czy uchylenia zaskarżonej uchwały, czy uznania zarzutów skargi za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Owa kontrola realizowana jest przez badanie aktów zaskarżanych do sądów administracyjnych, przy czym w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi. Jedną z przesłanek do odrzucenia skargi, ustawodawca wskazał w art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", zgodnie z którym - sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dopuszczalność skargi determinują przesłanki w nim określone i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd. Pierwszą z nich jest wniesienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej. Z kolei zaistnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę, kwestionowanym aktem - to drugi niezbędny warunek merytorycznej oceny zaskarżonego aktu przez sąd. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a według art. 1 ustawy "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Dokonując oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144, J. Czerw, I. Krześnicki: Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263 wykazu niektórych aktów prawa miejscowego; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 262/07, LEX nr 506790). Kolejnym zagadnieniem w badanej sprawie jest ustalenie czy skarżący posiada interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ust. 1 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odczytanie komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że w celu ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie wystarcza samo posiadanie interesu prawnego. Legitymowany do wniesienia skargi jest bowiem wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W świetle powyższego, skuteczność rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy uwarunkowana jest m.in. naruszeniem interesu prawnego skarżącego tym aktem. Przyjdzie jeszcze raz podkreślić, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że skarżący nie wykazał, iż w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym uchwale unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Z uzasadnienia skargi można jedynie domniemywać, że skarżący - jako właściciel działki nr a, do której przedmiotowa droga umożliwia mu dostęp, swojego interesu prawnego upatruje w poniesionych kosztach wykonania sieci wodociągowej oraz wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej omawianej drogi. Naruszenia tego interesu upatruje ponadto w ewentualnych przyszłych wydatkach związanych z poprawą jakości przedmiotowej drogi, jakie narzucone zostaną - jego zdaniem - przez Gminę Krapkowice, w związku ze zmianą charakteru prawnego drogi. W ocenie Sądu, tak sformułowane naruszenie interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych kształtuje sposób korzystania z nieruchomości kwalifikowanych jako drogi gminne (drogi publiczne). Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Wobec tego, co do zasady interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie dotyczyła nieruchomości stanowiącej obecnie własność skarżącego, lecz jedynie - drogi przylegającej do jego działki. Tym samym uchwała nie wkracza co do zasady w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego, a skoro tak - to może co najwyżej dotyczyć jego interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Tym samym, także podnoszona przez skarżącego okoliczność poniesienia wydatków na przyłączenie sieci kanalizacyjno-sanitarnej, nie stanowi argumentu potwierdzającego wystąpienie jego interesu prawnego. Przede wszystkim, koszty te i prawo własności do sieci wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zostały wykazane, bowiem do akt sprawy przedłożył on jedynie faktury za udostępnienie działek nr [...] i [...] w [...] w celu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej (por., k: 12 i 13 akt sądowych) i nie dotyczą one wydatków na samą budowę sieci. Abstrahując już od kwestii wydatków i wykazania własności sieci kanalizacyjno-wodociagowej umieszczonej na przedmiotowej drodze, to nawet fakt, że dany podmiot jest właścicielem umieszczonych w pasie drogi urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego, nie świadczy o występowaniu interesu prawnego. Uchwała poprzez samo zaliczenie drogi, w której to posadowione są urządzenia wodociągowe - do kategorii drogi gminnej nie zmienia co do zasady w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej ewentualnego właściciela tych urządzeń, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia przysługującego do tych urządzeń prawa własności jak i nie umożliwia korzystania z nich. W rezultacie nie sposób zatem uznać, że uchwała ingeruje w sposób wykonywania przysługującego prawa własności do urządzeń sanitarno-wodociągowych, nawet pod warunkiem wykazania własności tych urządzeń. Zaskarżona uchwała kształtuje jedynie status prawny określonych działek, do których to skarżący nie wykazał się prawem podmiotowym. Natomiast, ewentualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wydawane w przyszłości w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie ustalenia wysokości jak i właściwego beneficjenta uiszczania opłat z tytułu korzystania z drogi, wydawane będą w drodze indywidualnego aktu, a tym samym okoliczność ta nie może stanowić o legitymacji do zaskarżenia uchwały przesadzającej wyłącznie o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Podkreślenia ponownie wymaga, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie, podjęcie uchwały sytuacji skarżącego jako właściciela działki nr a nie zmieniło. Skarżący po wydaniu zaskarżonej uchwały nadal pozostaje właścicielem nieruchomości, może z niej korzystać i nią dysponować. Ewentualne nakłady już poniesione przez skarżącego, czy też mające powstać w przyszłości, a związane z korzystaniem z tejże drogi - mogą jedynie świadczyć o jego interesie faktycznym. Naruszenie interesu faktycznego nie może jednak skutkować nadaniem legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. Pozostałe argumenty skargi, odnoszące się do legalności przedmiotowej uchwały, w tym w szczególności zarzut nieprawidłowego - zdaniem skarżącego - trybu jej podjęcia, polegającego na wprowadzeniu radnych w błąd co treści uchwały, czy też zarzut niemożności zaliczenia drogi (ulicy [...] w [...]) do kategorii dróg gminnych z powodu niespełniania wymogów technicznych, nie traktują o indywidualnym interesie prawnym skarżącego i jego naruszeniu zaskarżoną uchwałą. Mogłyby stanowić przedmiot oceny merytorycznej Sądu pod względem zgodności z prawem, ale dopiero po skutecznym wniesieniu skargi. Jak jednak wyżej wykazano, do takiego wszczęcia postępowanie w sprawie nie doszło. Skarżący nie wykazał bowiem, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny, stąd rzeczą Sądu było odrzucenie skargi na podstawie przywołanego wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. O powyższym Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Orzeczenie o zwrocie wpisu zawarte w punkcie drugim sentencji, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.