II SAB/Op 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę O. w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1) zobowiązuje Wojewodę O. do wydania aktu lub do dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 6 sierpnia 2021 r., w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznaje od Wojewody O. na rzecz skarżącej L. A. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Wojewody O. na rzecz skarżącej L. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez: L. A. (zwaną dalej: skarżącą), reprezentowaną przez pełnomocnika – radcę prawnego R. P., jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę O. (zwanego dalej też: Wojewodą lub organem) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2021 r., nadanym przesyłka pocztową – data wpływu do organu 11 sierpnia 2021 r., skarżąca wystąpiła do Wojewody O. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. - doręczonym do organu przesyłką pocztową w dniu 17 listopada 2021 r., kolejny pełnomocnik skarżącej – radca prawny M. S., działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., za pośrednictwem organu wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w przedmiocie bezczynności i przewlekłego działania Wojewody O. w sprawie rozpoznania ww. wniosku, skutkujących niezałatwieniem sprawy w terminie. Pismem z dnia 22 listopada 2021 r. (brak w aktach dowodu doręczenia pisma), działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 202 ust. 2 i art. 219 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, z późn. zm.), organ wezwał skarżącą – za pośrednictwem jej pełnomocnika, do stawiennictwa na dzień 8 marca 2022 r. na godz. 14:30 wraz z niniejszym wezwaniem, w celu uzupełnienia następujących braków formalnych do wniosku: osobiste stawiennictwo, odciski linii papilarnych, okazanie oryginału ważnego dokumentu podróży wraz z kserokopiami wszystkich (także pustych) jego stron, uzupełnienie brakujących punktów we wniosku. W piśmie organ pouczył, że nieusunięcie wskazanych braków w ww. terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wskazał też, że na ustalony termin ma bezpośredni wpływ ilość złożonych wniosków, kolejność wpływu, możliwości techniczne i lokalowe organu oraz zachowanie zasad reżimu sanitarnego. Ponadto, powołując się na art. 6 ust. 1 i art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923), na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. organ wezwał skarżącą do dostarczenia dowodu uiszczenia dwukrotnej opłaty skarbowej w wysokości 17,00 zł za udzielenie pełnomocnictwa. Postanowieniem z dnia [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione. Postanowienie to wpłynęło do O. Urzędu Wojewódzkiego w dniu 29 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r., pełnomocnik skarżącej wniósł za pośrednictwem Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przewlekłe prowadzenie postępowania, w której domagał się: - stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania; - stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; - przyznania od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; - skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; - zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając skargę wskazał, że od momentu złożenia wniosku minęło ponad 4 miesiące. Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o wszczęciu postępowania, a także o przyczynach braku rozpoznania sprawy w terminie, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego pełnomocnik wywodził, że wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda O. powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne uznał prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powoływanie biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Co więcej, organ nie podjął w terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy - w tym również nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Mając natomiast na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy należy uznać za zasadne żądanie strony przyznania od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w prowadzonym postępowaniu. W niniejszej sprawie wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ doprowadziło do niewątpliwie intensywnego stresu i frustracji po stronie strony skarżącej. Strona skarżąca potrzebuje karty pobytu, aby swobodnie się przemieszczać i pracować. Opóźnienie w wydawaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy doprowadziło do sytuacji, gdzie strona przez wiele miesięcy nie wiedziała, czy organ w ogóle proceduje jej wniosek, czy został on prawidłowo złożony oraz czy do zakończenia sprawy niezbędne są jeszcze jakieś dokumenty. Dalej pełnomocnik zaznaczył, że o ile w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przesłanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną, Policję oraz ABW (czyli tzw. "opiniowanie" cudzoziemca przez służby), to jednak nie przesądza to o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane" - jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania szablonowego pisma do ww. służb. Czynność ta zajmuje służbom 30 dni co oznacza, że przeciętne postępowanie nie powinno trwać dłużej niż 60 dni. Wojewoda nie dokonuje bowiem w związku z tym żadnych dodatkowych czynności. Z kolei dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Nie tylko skarżąca strona, ale również wielu innych cudzoziemców jest ignorowanych przez O. Urząd Wojewódzki, który - wbrew temu, co twierdzi organ - nie podejmuje żadnych realnych czynności zmierzających do polepszenia sytuacji, a jawne - wręcz ostentacyjne - lekceważenie cudzoziemców wydaje się być raczej elementem nieoficjalnej polityki rządowej, która nie znajduje jednak oparcia w przepisach. Organ nie podejmuje w szczególności żadnych reform, nie zwiększa zatrudnienia pracowników i nie zmienia swojego podejścia do kwestii przewlekłości postępowań. Problemy techniczno organizacyjne organu są problemami, które obciążają wyłącznie organ i osoby zarządzające urzędem - a nie stronę. Odnośnie do wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, a nie od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy pełnomocnik wyjaśnił, że ma to na celu zapobieżenie dalszemu przewlekaniu postępowania w przypadku wniesienia przez organ skargi kasacyjnej i przekazania akt sprawy do NSA, a to w związku z oczekiwaniem przez organ na zwrot akt sprawy. Organ ma wszak obowiązek zapewnić sobie możliwość rozpoznania sprawy również w trakcie prowadzonego przed WSA postępowania, wykonując przed wysłaniem akt ich uwierzytelnioną kopię. Tym samym zwrot akt przez Sąd do organu nie jest warunkiem niezbędnym do wykonania wyroku, nawet jeżeli akta te nie zostaną do organu zwrócone z uwagi na zaskarżenie wyroku przez organ. Przesyłką pocztową nadaną w dniu 10 stycznia 2022 r. skarżąca przesłała do organu kserokopie następujących dokumentów: zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy, zaświadczenia o zarobkach, potwierdzenia zgłoszenia do ubezpieczeń w ZUS, aktu notarialnego umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego oraz oświadczenia o ustanowieniu hipoteki. W odpowiedzi na skargę, sformułowaną w piśmie z dnia 17 stycznia 2022 r., Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek zawierał braki formalne, w zakresie określonym w art. 202 ust. 2 oraz w art. 219 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) wobec czego, pismem z dnia 22 listopada 2021 r., skarżąca została wezwana do osobistego stawiennictwa na dzień 8 marca 2022 r. w celu ich uzupełnienia. Na wskazany wyżej termin usunięcia braków mają natomiast wpływ m.in., niezależnie od organu prowadzącego sprawę: kolejność wpływu wniosków, liczba wniosków zawierających braki formalne, warunki techniczne (w tym ilość urządzeń do poboru odcisków linii papilarnych), warunki lokalowe, zachowanie zasad reżimu sanitarnego, które zostały określone stosownymi przepisami dotyczącymi zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19, wstrzymanie bezpośredniej obsługi klientów w okresie od 16 marca do 24 maja 2020 r., na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii, co miało wpływ na odwołanie już wezwanych oraz umówionych przez System Internetowej Rezerwacji klientów w celu uzupełnienia braków formalnych/ osobistego złożenia wniosku w sprawie legalizacji pobytu oraz konieczność ich wezwania do osobistego stawiennictwa w pierwszym możliwym terminie. Ponadto, nieodbieranie pism przez cudzoziemców, wraz z coraz liczniejszymi prośbami o ponowne wyznaczenie terminu uzupełnienia braków formalnych, powoduje konieczność kilkukrotnego wzywania, co również ma wpływ na terminy wezwań. W postępowaniu będącym przedmiotem skargi, pierwsze czynności zostały wykonane już w kilka dni po wpłynięciu wniosku, tj. zarejestrowano wniosek w stosownych spisach, dokonano sprawdzeń w dostępnych systemach oraz wprowadzono wniosek do systemu teleinformatycznego Pobyt v.3. Dalej, odnosząc się do zarzutu przewlekłości organ podniósł, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. wszczęcie postępowania na żądanie strony z datą doręczenia żądania organowi następuje wówczas, gdy wniosek jest kompletny i nie zawiera braków formalnych. Z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek zawierał takie braki skarżąca została wezwana do ich osobistego uzupełnienia, a prowadzenie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego przed tym terminem nie było możliwe. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów do usunięcia braków formalnych wniosku, a w sytuacji gdy postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte organ nie ma możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. W związku z tym od dnia 10 sierpnia 2021 r. (tj. od momentu wpływu wniosku) nie było możliwości skutecznego prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, a bieg terminu postępowania nastąpi dopiero po uzupełnieniu braku formalnego wniosku, tj. nie wcześniej niż 8 marca 2022 r. Ponadto w przypadku uzupełnienia braków formalnych, nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie krótszym niż 3 miesiące. Na termin ten składa się chociażby 30 dni w zakresie pozyskania opinii organów określonych w art. 207 ustawy o cudzoziemcach (przepis szczególny), jak również przeprowadzenie analizy pod kątem warunków określonych w ustawie oraz postępowanie wyjaśniające z uwagi na brak dokumentacji - m.in. umowy stanowiącej o aktualnym zatrudnieniu, a tym samym posiadaniu wymaganego ustawą ubezpieczenia zdrowotnego, oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP. Organ zwrócił również uwagę na to, że na podstawie art. 15z2 ust. 1 i art. 15 zzq ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wprowadzone zostały szczególne uregulowania dotyczące odpowiednio ważność kart pobytu oraz przedłużenia okresu ważności zezwoleń na pracę cudzoziemca została przedłużona. W związku z powyższym żądanie przyznania sumy pieniężnej na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. jest nieuzasadnione, albowiem cudzoziemka, na podstawie posiadanej karty pobytu czasowego, może przebywać w Polsce oraz realizować dotychczasowy cel pobytu, jakim jest wykonywanie pracy, o czym została powiadomiona w wezwaniu z dnia 22 listopada 2021 r. Zarzut niewystosowania jakiegokolwiek pisma od dnia wpływu wniosku jest również niezasadny, ponieważ ww. pismem z dnia 22 listopada 2021 r., wezwano stronę do uzupełnienia braków formalnych do przedmiotowego wniosku. Organ zaznaczył, że pomimo ogromnego wzrostu liczby spraw dotyczących cudzoziemców legalizujących pobyt (codziennie wpływa około 45-60 wniosków, a od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. rozstrzygnięto 4316 wniosków) postępowania są realizowane systematycznie i na bieżąco. Czynione są starania w celu skrócenia ww. terminów. Należy przy tym zwrócić uwagę na kontekst kadrowo-organizacyjny związany z niedoborami kadrowymi, niedostatecznymi możliwościami technicznymi, w tym ograniczoną liczbę stanowisk do przyjmowania wniosków, spowodowaną koniecznością stosowania zasad reżimu sanitarnego, oraz bardzo dużą liczbą wniosków o legalizację pobytu, co przekłada się na ograniczone możliwości wzywania cudzoziemców do uzupełniania braków formalnych. Z uwagi zaś na to, że sprawa o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wymaga postępowania wyjaśniającego i posiada charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, nie znajduje zastosowania art. 12 K.p.a., a zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. zasadnicze postępowanie przed Wojewodą O. trwa dwa miesiące. Na czas trwania postępowania bezpośredni wpływ ma obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 207 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, związany z wystąpieniem do innych organów o informacje, które przekazywane są w terminie 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach ww. termin może być przedłużony do 60 dni. W rezultacie, z punktu widzenia strony, postępowanie administracyjne przed Wojewodą O. trwa trzy miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak i terminowość działania organu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) zwanej K.p.a., przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy też negatywne, a nawet - czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie samego faktu wniesienia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę O. w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd stwierdził, że skarżąca dopełniła wymogu wyczerpania środka zaskarżenia, albowiem pismem z dnia 10 listopada 2021 r. wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., w którym zarzuciła organowi przewlekłość działania skutkującą niezałatwieniem sprawy w terminie. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez uprawniony podmiot, jako podlegająca kognicji sądu administracyjnego i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Przeprowadzona ocena legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna albowiem organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Oceniając działanie organów w tym kontekście podkreślić w pierwszej kolejności trzeba, że rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 K.p.a.). Na gruncie niniejszej sprawy przepisem takim jest art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (aktualnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, znajdujący zastosowanie na mocy art. 223 tej ustawy. Do terminów powyższych nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest natomiast zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym przewlekłość oznacza stan, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd też przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA; wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: a) statycznej (pasywnej), b) dynamicznej (aktywnej) albo c) mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego. W toku postępowania podejmowane są czynności procesowe zbędne, tzn. takie, które nie przybliżają postępowania do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji w sprawie. Wreszcie trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnia obie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach procesowych wymaganych potrzebami sprawy po czym pogrąża się w bezczynności lub na odwrót (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest więc podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16) O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności, w tym – co istotne – dowodowych pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Określa ona postępowanie długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwające ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dokonał analizy czynności podejmowanych przez Wojewodę O. w przedmiotowej sprawie i uznał, że organ do dnia wydania wyroku prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a. nie można bowiem uznać aby organ bez zbędnej zwłoki podejmował czynności zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, który wpłynął do organu w dniu 10 sierpnia 2021 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku do dnia wydania wyroku minęło prawie 7 miesięcy. O ile też w okresie tym organ podjął działanie zmierzające do rozpoznania sprawy, to jednak nie zostało ono podjęte niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. We wskazanym okresie organ niewątpliwie działał w sposób opieszały i nie podejmował w sposób efektywny skutecznych czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy. Z ustalonej na podstawie akt chronologii zdarzeń wynika, że wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku, w tym poprzez osobiste stawiennictwo w urzędzie, było pierwszą i jedyną podjętą dotychczas w sprawie czynnością organu. Zauważyć przy tym należy, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu potwierdzającego doręczenie wezwania stronie, co poddaje w wątpliwość skuteczne dokonania tej czynności. Została ona też dokonana dopiero w wyniku złożenia ponaglenia, tj. w dniu 22 listopada 2021 r., a więc ponad 3 miesiące po złożeniu wniosku i po upływie terminu, w którym wniosek powinien zostać załatwiony. Zgodnie bowiem z art. 210 w zw. z art. 223 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przez organ w sprawie pierwszej czynności (tj. 22 listopada 2021 r.), postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Ponadto, termin do wymaganego, osobistego stawiennictwa skarżącej został wyznaczony dopiero na dzień 8 marca 2022 r. Tak odległe wyznaczenie tego terminu niewątpliwie skutkuje zatem dalszym, nieuzasadnionym przedłużaniem postępowania. W szczególności, tak znaczne przedłużenie postępowania i brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie znajduje usprawiedliwienia w twierdzeniu organu, że nie miał możliwości skutecznego prowadzenie postępowania przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu przy dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu postępowania organ powinien bowiem nadać bieg wnioskowi niezwłocznie po jego wpłynięciu. Za wystarczające w tym względzie i wyłączające przewlekłość działania nie może być natomiast uznane samo zarejestrowanie wniosku i wprowadzenie go do systemu. Nie jest to bowiem czynność wymagająca znacznego nakładu czasu. Ponadto, podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgodnie z art. 211 ust. 1 i art. 219 ust. 1 ustawy, wszczynane jest na wniosek strony. Wobec braku uregulowań szczególnych w tym zakresie, na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. przyjąć należy, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosowanie do art. 202 ust. 2 w zw. z art. 223 ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 K.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stosownie zaś do art. 203 ust. 2a i ust. 2b w zw. z art. 223 ustawy jeżeli do wniosku nie zostały dołączone wymagane dokumenty, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. Wezwanie takie może nastąpić jednocześnie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 202 ust. 2, wezwaniem do złożenia odcisków linii papilarnych lub wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku termin wyznaczony przez wojewodę na podstawie ust. 2a nie może być krótszy od najdłuższego z terminów określonych w tych wezwaniach. Powyższe wskazuje, że złożenie wniosku przez skarżącego nakładało na organ obowiązek podjęcia czynności koniecznych do załatwienia wniosku w tym zmierzające do uzupełnienia braków formalnych. Pomimo szczególnych uregulowań, w tym zakresie nie zostało jednak wyłączone stosowanie art. 35 § 1 K.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Tymczasem do czasu wniesienia przez skarżącą ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do dnia 22 listopada 2021 r., organ nie podjął w sprawie żadnych działań. Jednocześnie nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu, a więc nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. Oznacza to, że brak jakiejkolwiek aktywności, tj. bierność organu, przekraczał maksymalny, trzymiesięczny termin załatwienia sprawy (art. 210 w zw. z art. 223 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 stycznia 2022 r.). Okoliczność ta, jak i ustalenie terminu osobistego stawiennictwa dopiero na dzień 8 marca 2022 r., niewątpliwie potwierdza niedochowanie przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie i świadczy o rażącym naruszeniu art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a. W konsekwencji też wyczerpuje znamiona przewlekłości (statycznej/pasywnej) postępowania. Podkreślić trzeba, że zaistniałej przewlekłości nie może usprawiedliwiać nowe, obowiązujące od 29 stycznia 2022 r. i znajdujące od tej daty zastosowanie w niniejszej sprawie brzmienie art. 210 ust. 1 i ust. 2 ustawy; w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91). W aktualnym brzmieniu przepisy te odpowiednio na zasadzie art. 223, w niniejszej sprawie ustalają, że decyzję wydaje się w terminie 6 miesięcy, a termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. W niniejszej sprawie zaistniała przewlekłość postępowania związana była bezpośrednio z opieszałością organu w zakresie uzupełnienia braków wniosku i naruszeniem zasad ogólnych wynikających z art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a. Fakt, że obecnie termin do rozpoznania sprawy przez organ, w tym do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, biegnie od dnia złożenia kompletnego wniosku i spełnienia wszystkich wymogów związanych z jego skutecznym wniesieniem, nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym w niniejszej sprawie przyjąć należy, że datą wszczęcia postępowania był dzień doręczenia organowi wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania. Nie może też on w żaden sposób usprawiedliwiać uprzedniego braku działań organu zmierzających do uzupełnienia braków wniosku i rozpoznania sprawy. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest bowiem bierność organu w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody prawne i faktyczne do podjęcia działania, a brak tych działań i przewlekłość w ich podejmowaniu pozbawia stronę przysługującej jej ochrony prawnej; w tym przypadku prawa do uzupełnienia wniosku i jego rozpoznania w terminie 3 miesięcy od dnia jego złożenia. W niniejszej sprawie, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym do dnia 28 stycznia 2022 r. organ zobowiązany był bowiem rozpoznać wniosek skarżącej w terminie 3 miesięcy. Tymczasem w zakresie wniosku skarżącej, który wpłynął do organu dnia 11 sierpnia 2021 r. do dnia 22 listopada 2021 r. nie została podjęta żadna czynność zmierzająca do jego uzupełnienia i następnie rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu fakt, że przez ponad 3 miesiące organ nie podjął żadnego działania, a następnie postępowanie ograniczało się do wezwania strony do osobistego stawiennictwa i przedłożenia dokumentów, a także wyznaczenia terminu uzupełniania braków wniosku przez osobiste stawiennictwo za ponad 3 miesiące pozwala uznać, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły. Organ nie zachował należytej staranności w takim jego zorganizowaniu, aby braki wniosku zostały uzupełnione bez zbędnej zwłoki, a sprawa została rozpoznana w rozsądnym terminie. Reasumując Sąd stwierdził, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Powyższe, wobec braku zakończenia postępowania do dnia wydania wyroku, powodowało konieczność zobowiązania Wojewody O. do wydania aktu lub do dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącej, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Stosownie do wniosku strony skarżącej do ustalenia terminu orzeczonego zobowiązania od daty uprawomocnienia się wyroku Sąd uznał, że w świetle przepisów prawa nie może on zostać uwzględniony. Na mocy art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się bowiem od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, tj. gdy akta administracyjne sprawy prowadzone są postaci elektronicznej, odpisu orzeczenia. Jednocześnie, dokonując oceny stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Podkreślić trzeba, że organ nie podejmował takich czynności, które bezpośrednio zmierzały do szybkiego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego lecz w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie. Brak podejmowania jakichkolwiek działań przez ponad 3 miesiące od złożenia wniosku, podjęcie pierwszej czynności po wniesieniu ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 K.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Mając na uwadze argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że usprawiedliwienia dla braku działania organu oraz prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny i bez skoncentrowania postępowania w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nie mogą stanowić zasady reżimu sanitarnego związanego z pandemią, warunki techniczne, kadrowe i lokalowe organu oraz znaczna ilość wniosków do rozpoznania. Okoliczności te – jakkolwiek mogące utrudniać zachowanie terminu rozpoznania sprawy, nie stanowią przyczyn opóźnień niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. lecz wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Podkreślić trzeba, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 76/20). Orzekając w zakresie rażącego naruszenia prawa Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla jego stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. Do przypadków rażącej przewlekłości zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2339/19 i powołane tam orzecznictwo). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na co wskazuje brak terminowości i sprawności organu w podejmowaniu działań oraz fakt, że rozpoznanie sprawy w rozsądnym terminie miało dla skarżącej, jako obcokrajowca, istotne znaczenie, a argumenty organu uzasadniające jego bierność w świetle prawa nie znajdowały uzasadnienia. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny, co do rażącego naruszenia prawa, było także orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - w pkt 3 wyroku, o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Dalej idącą skargę w tym zakresie, co do przyznania wyższej sumy pieniężnej, w pkt 4 wyroku Sąd natomiast oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd uwzględnił, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Tak jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącej. Przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednak wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Pełni bowiem również funkcję kompensacyjną. Orzeczona w niniejszej sprawie stanowi zatem zadośćuczynienie dla skarżącej za oczekiwanie na zakończenie sprawy i negatywne konsekwencje związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wysokość sumy pieniężnej Sąd miarkował stosowanie do art. 154 § 6 P.p.s.a. uwzględniając: długość prowadzonego postępowania, czynności bezpośrednio zmierzające do załatwienia sprawy oraz ich uzasadnienie w świetle przepisów prawa. Stosownie do tego Sąd uznał, że przyznana kwota będzie adekwatna do naruszenia przepisów, a zarazem spełni wystarczająco swą funkcję prewencyjno-represyjną. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 5 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.