II SAB/Op 10/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na Wojewodę [...] w przedmiocie bezczynności organu nadzoru w sprawie wezwania burmistrza do zaprzestania naruszeń prawa postanawia: odrzucić skargę. 2 W dniu 12 grudnia 2007 r. H. B., powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a Burmistrzowi [...] naruszenie przepisów art. 6 pkt 4 lit. a), c) i d) oraz art. 6 pkt 5 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej, tj. § 7 ust. 2 pkt 1, a także art. 6 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] występuje szereg nieprawidłowości i tym samym działalność Burmistrza [...] uniemożliwia mu realizację gwarantowanego z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z mocy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa dostępu do tej informacji publicznej, natomiast Wojewoda [...] narusza prawo, pozostając w bezczynności co do obowiązków sprawowania nadzoru prawnego nad działalnością Burmistrza [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie zarówno Burmistrza [...], jak i Wojewody [...] do zaniechania naruszania prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skargę na działalność Burmistrza [...] zarejestrowano w Repertorium pod sygn. II SA/Op 33/08 i postanowieniem Sądu z dnia 22 lutego 2008r. została ona odrzucona, natomiast skarga na bezczynność Wojewody [...] została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Op 10/08 i jest przedmiotem niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślił, iż powoływany przez skarżącego przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zgodnie z nim sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, orzekają w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 powołanej ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a akty i czynności podejmowane przez Wojewodę w ramach nadzoru nad działalnością gminną, nie mogą zostać uznane za żadne z wyszczególnionych w tym przepisie. W ocenie organu, skarga nie może zostać również zakwalifikowana jako skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 powoływanej ustawy. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 85 tej ustawy, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, natomiast art. 86 omawianej ustawy stanowi, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda pełni nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego z urzędu, ale niewydanie przez niego aktu nadzoru na żądanie obywatela nie powoduje pozostawania w bezczynności. Niezależnie od powyższego Wojewoda wyjaśnił, że H. B. w dniu 11 października 2007 r. złożył do niego pismo, w którym sformułował wniosek o zobowiązanie Gminy [...] do usunięcia nierzetelnych informacji umieszczonych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy oraz zobowiązanie Gminy do wypełniania w pełnym zakresie wymogów prawnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo to zostało przez Wojewodę uznane za skargę na działanie Burmistrza [...] będącego organem wykonawczym gminy i w trybie art. 229 pkt 3 K.p.a. przekazane do rozpatrzenia przez Radę Miejską w P. Rada na sesji w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...], uznając skargę H. B. za bezzasadną. Uchwała ta wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 22 listopada 2007 r. i z uwagi na fakt, że stanowi ona rozpoznanie skargi powszechnej w ramach podległości między organami samorządu gminy w trybie działu VIII K.p.a., nie podjął on żadnych środków nadzorczych - uchwała ta jest w istocie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi powszechnej i jako podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. pozostaje poza jego uprawnieniami nadzorczymi. Wojewoda podkreślił, że pisma z dnia 11 października 2007 r. nie można uznać za wezwanie do zaniechania naruszenia prawa, bowiem nie zawiera ono żadnego zarzutu pod jego adresem, a strona w piśmie tym nie wystąpiła z wezwaniem do zaprzestania naruszeń. W dniu 21 stycznia 2008 r. Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności oraz określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego. W odpowiedzi skarżący wskazał, że naruszenie prawa przez Wojewodę [...] sprowadza się do tego, że jego pismo z dnia 11 października 2007 r. powinno spowodować wszczęcie przez ten organ postępowania wyjaśniającego z urzędu, natomiast Wojewoda potraktował je jako zwykłą skargę w sprawie indywidualnej i przekazał ją do rozpatrzenia przez Radę Miejską. H. B. zarzucił, że nawet jeżeli przyjąć postępowanie organu za prawidłowe w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to i tak organ ten pozostaje w bezczynności, albowiem nie wykonał nadzoru prawnego wynikającego z art. art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w ciągu 30 dni od daty otrzymania uchwały Rady Miejskiej nie podjął żadnych czynności sprawdzających i tym samym zatwierdził mocą swojego urzędu wskazaną uchwałę, która w samej swojej treści zawiera potwierdzenie stawianych zarzutów, chociaż oficjalnie zostały one uznane za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Przywołane powyżej przepisy art. 3 P.p.s.a. wyznaczają zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji i nie dają podstaw do przyjęcia, że żądanie skarżącego objęte jest jednym z dziewięciu przypadków wskazanych powyżej. W szczególności wymieniony w § 2 art. 3 P.p.s.a. punkt 7, dając możliwość zaskarżenia aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, nie ma zastosowania do sytuacji podnoszonej w skardze. Przepis ten bowiem odnosi się do aktów, które to organ nadzoru może podejmować w stosunku do organów jednostek, nie dotyczy zaś kwestionowania działań organów jednostek samorządu terytorialnego przez inny podmiot, niż organ nadzoru, nawet jeżeli podmiot ten jest członkiem wspólnoty samorządowej, jaką jest w niniejszej sprawie Gmina [...]. Dla takich przypadków możliwe jest jedynie postępowanie wszczęte na skutek skargi wniesionej na konkretną uchwałę lub zarządzenie organu gminy, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), oczywiście, jeżeli taka uchwała lub zarządzenie może być kwestionowane w trybie skargi do sądu administracyjnego. Na wstępie przypomnieć należy, iż skarżący zarzuca Wojewodzie [...] bezczynność w sprawie prowadzenia postępowania nadzorczego nad działalnością gminną, powołując się na przepisy art. art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). i wyjaśniając, że w dniu 11 października 2007 r. złożył do Wojewody [...] pismo, w którym wniósł o zobowiązanie Gminy [...] do usunięcia nierzetelnych informacji umieszczonych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy oraz do zobowiązania Gminy do wypełnienia w pełnym zakresie obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że Wojewoda zamiast podjąć czynności nadzorcze w stosunku do Burmistrza, pismo to potraktował jako skargę powszechną na działalność Burmistrza [...] i przekazał ją do rozpoznania Radzie Miejskiej [...] (art. 229 pkt 3 K.p.a). Pomimo wezwania Sądu, H. B. nie wskazał jakiejkolwiek decyzji, postanowienia lub innego aktu albo czynności, które Wojewoda [...] powinien był wydać, a które zgodnie z obowiązującymi przepisami mogłyby być przedmiotem skargi przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, akt nadzoru, którego wydania od Wojewody [...] domagał się H. B. należałoby potraktować jako środek nadzorczy ad personam przewidziany w art. 96 ustawy o samorządzie gminnym zamieszczony w rozdziale 10 zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z jego treścią, w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję (§ 1). Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się natomiast wójt (czytaj również burmistrz i prezydent miasta – art. 11a ust. 3 omawianej ustawy), wojewoda wzywa wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o jego odwołanie. W przypadku odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję (§ 2). Analiza powyższego artykułu, a także przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że rozstrzygnięcia nadzorcze, o których mowa w art. 96 ust. 2 przywołanej ustawy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, przy czym zgodnie z ust. 3 tej normy, prawo do złożenia skargi przysługuje wyłącznie gminie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Na tle stosowania przepisów wskazanego art. 98 ustawy o samorządzie gminnym utrwalił się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym również pogląd, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być rozstrzygnięcie nadzorcze a nie zaniechanie, obojętnie w jakiej formie wyrażone, wydania przez organ nadzoru takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 629/04, opubl. LEX nr 158865). Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność organu, jest dopuszczalna tylko w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., a uregulowanie to oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach skarg na bezczynność tylko w takich przypadkach, kiedy organ administracji, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie podejmuje nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a do takich rozstrzygnięcie nadzorcze podejmowane w trybie art. 96 w zw. z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym nie należy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 30). Z powyższego wynika, że H. B., nie tylko nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego Wojewody [...], ale nie może także domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ani - jak w przypadku niniejszej skargi - podjęcia przez Wojewodę [...] działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie takiego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powiedzianego dotychczas, iż niedopuszczalne jest wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania aktu nadzoru na działalnością gminną, na marginesie odnieść się również należy do zarzutów skarżącego, iż niezależnie od obowiązku podjęcia przez Wojewodę [...] czynności nadzorczych nad działalnością Burmistrza [...] związaną z prowadzeniem przez niego Biuletynu Informacji Publicznej Gminy, winien on podjąć czynności nadzorcze na stosunku do uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...], Nr [...]. I tak, wyjaśnić należy, iż sprawa ta prowadzona była przez Radę Miejską na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. (skarga powszechna) i na uchwałę tę nie przysługiwało odwołanie do Wojewody [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje jednak podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt III SAB 108/99, System Informacji Prawnej LEX nr 48017). Postępowanie skargowe, prowadzone w trybie przepisów działu VIII K.p.a., jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy a uprawnienia nadzorcze przysługujące wojewodzie, zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, wykonywane są na podstawie kryterium zgodności z prawem i podlegają ograniczeniu wynikającemu z art. 87 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru do wkraczania w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Jak słusznie natomiast zaznaczył w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], brak jest natomiast podstaw prawnych do badania w trybie nadzorczym wskazanego przez niego rozstrzygnięcia Rady Miejskiej [...], pomimo, iż ma ono postać uchwały. Reasumując, stwierdzić należy, że skarga H. B. wniesiona do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, albowiem żądania w niej zawarte nie mieszczą się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych, a ponadto skarżący nie był uprawniony do złożenia takiego żądania. Z tych też względów skargę na bezczynność Wojewody [...], jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. ----------------------- 7